最 高 行 政 法 院 裁 定 九十二年度裁字第六三一號
抗 告 人 大炬環保科技股份有限公司代 表 人 乙○○右抗告人因與相對人高雄縣政府間損失補償事件，抗告人不服中華民國九十一年四月三十日高雄高等行政法院九十年度訴字第二一二一號裁定，提起抗告，本院裁定如左︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」為行政訴訟法第二條所明定。又「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之」同法第一百零七條第一項第一款亦定有明文。次按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定，同法第二百七十二條準用民事訴訟法第四百九十二條第一項亦定明文。
二、本件抗告意旨略謂：相對人係依廢棄物清理法第十條之規定，將原應由行政機關執行之一般廢棄物處理職務，委託民營業者即抗告人執行，而此一般廢棄物之焚化處理事宜，具有高度之技術性，須由取得執照之民營業者方得受託執行，抗告人即係依國家發給之證照，以其名義獨立行使廢棄物之焚化處理任務，並非如拖吊業者隨時受警察之指揮監督所可比擬，故依契約標的理論，系爭契約實已涉及公權力之委託移轉，確屬行政契約無疑，原審裁定之認定於法不符。又抗告人受相對人委託處理之廢棄物焚化事宜，本屬廢棄物清理法明定應由行政機關執行之行政任務，不因其內容是否屬於純粹事務性或低層次之工作便可改變其公法性質。縱採所謂「純粹事務性或低層次之技術性工作」標準，原審裁定亦忽略系爭投標須知尚規定抗告人需負責興建、設置及運轉操作焚化爐及判斷廢棄物類別等高度技術性部分，僅以焚化處理廢棄物係屬純粹事務性或低層次之技術性工作，率爾論斷本件係屬民事爭議，顯屬不當。另原審裁定以系爭投標須知第八條第三項之規定，即決標前抗告人有自由投標之意思表示，決標後若有增加之條款應由雙方同意始得為之，認定系爭契約仍有私法契約所具有之「契約自由原則」性質云云，惟依學者之通說見解，行政契約之約款或內容，本係聽任當事人之自由形成，僅是行政契約應受法律及一般公法原則之拘束，是以前開區分行政契約與私法契約之各種標準及理論，均無以「契約自由」為據者，是原審裁定之認定，亦屬無據，仍應依系爭契約之標的判斷其法律性質，方屬適法妥當。即按系爭契約第十一條、第十五條等約定，及投標須知第四項及第四點之規定，抗告人需依法申請核發設置許可證及操作許可證，並自行負擔人員、機具、設備、燃料、消耗品、檢驗及測試等所需費用進行焚化廠之運轉，顯見抗告人係以國家發給證照所賦予之名義，獨立從事焚化爐之操作運轉及一般廢棄物之焚化處理事宜，根本毋需受相對人之指示始能運作，相對人亦毋需派遣公務員駐廠指揮監督抗告人之運作情形，凡此均非原裁定所指之汽車拖吊業者需受警察之指揮監督始能執行任務所堪比擬，顯見抗告人並非所謂行政助手甚明。退萬步言，縱認抗告人僅係居於行政助手之地位，然依學者見解，行政助手之行為亦包括公權力之行使，非謂行政助手之行為概屬國庫行政之私經濟行為，此時行政機關與行政助手間既涉及公權力之行使，自屬公法上之法律關係，系爭契約仍屬行政契約。綜上，系爭契約之法律性質顯屬行政契約，本件既屬因行政契約之終止而衍生之補償糾紛，自屬公法上之爭議，依行政訴訟法第二條之規定，應屬行政法院之審判權限，原裁定竟認本件屬於民事訴訟事件而予以駁回，顯屬違法不當，為此請裁定廢棄原審裁定等語。經查，原審裁定係以：行政契約與私法契約之區別，究係應以契約標的抑契約目的為判別標準，依行政程序法第一百三十五條之規定，及最高法院六十一年度台上字第一六七二號判決，同採契約標的說，學者間亦認，原則上應以契約標的為準，若是契約標的給付行為不易區分為私法或公法性質，此時必須就契約目的及契約整體特徵作判斷。原則上，委託之事項如涉及公權力之行使，並直接影響人民權利義務者，委託之協議始屬行政契約，若委託辦理純粹事務性或低層次之技術工作，仍應以一般私法契約視之。依系爭委託處理投標須知第八條第三項、第四項之規定，就本件委託契約內容分析，仍有私法契約所具有之契約自由原則性質，因而，抗告人所謂該契約顯已涉及公權力之權限移轉之行政契約云云，顯非的論。又系爭之受託業務乃相對人委託抗告人就高雄縣茄萣鄉一般廢棄物處理職務之執行，該契約協議之目的專為處理一般廢棄物之焚化，此係辦理純粹事務性或技術性之工作，特為因應公辦大型焚化廠未完工營運前，加強地區性垃圾處理而委託抗告人設置小型焚化廠，並非直接對人民清運垃圾，行使福利行政之公權力甚明。一般廢棄物清運處理過程中，直接影響人民權利義務者係指鎮公所清潔隊有關一般廢棄物清運（含資源回收作業）工作，職故，抗告人所執行者乃一般廢棄物清運之後續焚化處理，此種事務之執行，毋寧為相對人之延伸，且抗告人本身需受相對人指揮監督，故不能取代相對人之公法上地位，何況，抗告人亦不能以自己之名義對外行之，至多僅係間接影響人民權利義務，亦難謂係公權力之受託人，只能稱之為行政協助者或行政助手，僅屬政府採購法所規定之國庫行政即私經濟行為之私法契約權利義務履行上所生之爭議，並不屬於行政法院之權限為由，裁定駁回抗告人之訴，揆諸首揭說明，核無違誤。且按公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍。本件依抗告人在原審起訴請求相對人給付新臺幣一億四千五百四十九萬三千六百四十五元，及自起訴狀繕本送達翌日起算之法定遲延利息，無非以兩造（相對人與抗告人更名前中唯環境工程股份有限公司）於民國八十七年五月二十五日簽訂高雄縣茄萣鄉一般廢棄物委託焚化處理契約，但於抗告人取得「第一類廢棄物處理業務乙級設置許可證」後，申請變更地目，以利興建工程之進行，相對人於八十八年十二月二十三日始向行政院農業委員會漁業署函請審核辦理用地變更，迄今毫無回音。嗣相對人於八十八年十二月六日發函通知抗告人與會研商「小型廢棄物焚化爐設置之必要性」，經數次會議研商，於八十九年二月二十一日就茄萣鄉一般小型焚化爐設置與否所召集之會議，作成結論「因失去『緊急性垃圾處理計劃』之時效，決議不興建茄萣鄉小型焚化爐，請抗告人暫停本案之設置，並確實估算自簽約至今所花經費，配合茄萣鄉公所就本案興建與否之利弊得失及所須經費評估分析報告草案，於八十九年三月一日提報至相對人所屬環保局再度協商，共於三月十五日前將該分析報告定稿報請環保局送環保署辦理。」惟事後相對人就補償事宜遲未與抗告人進行協議，抗告人迫於無奈，乃於九十年七月廿日委請律師函催相對人，於文到七日內確答是否續建及復工之表示，然相對人並未於催告期間內回覆是否續建焚化爐，而遲至九十年八月六日以九○府環仁字第ＷＢ○○四五五四號函表示，因抗告人未繳納八十八年一月間之遲延罰款，故欲解除系爭契約，以規避其應負之補償責任，為此提起本件給付之訴。再依抗告人九十年十一月二十七日起訴請求項目包含土木、機電工程及其他部分（建築工程委託設計、水電消防工程委託設計、焚化廠座落土地租金及地上物補償費、銀行保證金、空污設置許可、操作許可及技師簽證等申請撰寫、其他營業費用與機具之折舊攤提費用）等，均屬解除興建焚化爐契約之請求損害賠償，與兩造間於八十八年三月二十六日續簽之「高雄縣茄萣鄉一般廢棄物委託焚化處理契約書」中一般廢棄物焚化處理業務無涉，合先敍明。且上開契約之簽訂，依系爭委託焚化處理投標須知第八條第三項載示：「本府（相對人）將以正式之決標通知書通知得標之廠商．．．。」同條第四項規定：「決標通知書發出後十五日曆天內完成契約簽署，若有增加之條款、說明、附件應由『雙方同意之』，．．．。」是決標前抗告人有自由投標（報價、出價）之意思表示；決標後兩造簽立之招標契約內容，如與招標公告有異，仍須雙方同意始得為之，是就本件契約之簽訂，與公法規定無涉，即依投標須知約定之工作期限、付款方式、有效期滿後設備處置、押標金及履約保證金等事項之內容、效加而言，與一般私法契約無異，無一則係依公法規定而簽訂，自屬私法契約。抗告人抗告意旨，就興建焚化爐事項屬公法契約之論述，無非係主觀法律見解，核無足採。綜上所述，本件原審法院裁定駁回抗告人之訴，核無違誤。抗告人抗告意旨難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件抗告為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十二條、第一百零四條、民事訴訟法第四百九十二條第一項、第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十二 年 五 月 二十三 日