最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一○四四號
上 訴 人 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 黃文崇律師被 上訴 人 甲○○訴訟代理人 林家進律師右當事人間因建築執照事件，上訴人對於中華民國九十二年一月十六日臺中高等行政法院九十一年度訴字第四二八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人在原審起訴主張：坐落台中縣○○鎮○○○段海風小段七九地號土地之登記簿，原記載編定使用種類為「山坡地保育區、丙種建築用地」，經台中縣清水地政事務所於八十一年間查覺，該地之非都市土地使用編定公告圖係屬「山坡地保育區」，地目為「旱」，僅小部分建築房屋，原應登記為「山坡地保育區、暫未編定用地」並加註部分為建築用地，卻於繕造土地編定公告清冊時誤繕為「山坡地保育區、丙種建築用地」，以致土地登記簿亦隨之誤載。該所乃報經上訴人指示，就已移轉登記予善意第三人之持分，辦理分割及維持丙種建築用地，未移轉之持分，回復暫未編定用地。但該所疏失，遲未將七九地號土地留存部分回復登記正確編定，於八十六年三月間又分割出七九之七九、七九之八○地號土地（下稱系爭土地），土地登記簿仍記載使用編定為「山坡地保育區、丙種建築用地」。被上訴人於八十六年十月間，善意向訴外人許楊含購得系爭土地，持以申請上訴人所屬工務局核發八七工建建字第一二六四號建造執照，已興建完成三層住房兩棟，取得上訴人所屬工務局核發之八七工建使字第一二六四號使用執照。嗣後上訴人以八十九年十一月十三日八九府地用字第三一七八一一號函請清水地政事務所，先辦理更正回復為「山坡地保育區、暫未編定用地」，再調整登記為「一般農業區、農牧用地」，由清水地政事務所以八十九年十二月七日八九清地用字第八九○一八五六三號函通知上訴人辦理更正編定及分區調整登記完畢（關於更正使用編定部分，原法院另案判決）。上訴人再以九十年六月二十一日府工建字第一六六一九二號函檢附同文號處分書，撤銷被上訴人原領有之八七工建建字第一二六四號建造執照及八七工建使字第一二六四號使用執照。上訴人撤銷建照執照及使用執照之處分違反信賴保護原則，且逾越撤銷權行使之兩年除斥期間，自屬違法，訴願決定未予糾正，亦有違誤。若認上訴人撤銷建照執照及使用執照之處分並非違法，則被上訴人因信賴利益所受之財產上損失，上訴人應予補償等語，先位聲明求為撤銷原處分及訴願決定之判決。備位聲明求為命上訴人給付被上訴人新台幣九、五九四、六一六元，加給法定遲延利息之判決。
二、上訴人則以：系爭土地分割自同地段七九地號，六十九年間現況調查繪製之非都市土地使用編定公告圖係屬「山坡地保育區」，地目為「旱」，僅小部分建築房屋，原應登記為「山坡地保育區、暫未編定」並加註部分為建築用地，惟台中縣清水地政事務所於繕造土地編定公告清冊時筆誤為全筆「山坡地保育區、丙種建築用地」，以致土地登記簿亦隨之錯誤，該所於八十一年間查覺錯誤，自應更正回復正確編定。系爭土地已更正回復非建築用地，原依編定錯誤所核發之建造及使用執照已失所附麗，上訴人予以撤銷，並無違法之處等語，作為抗辯。
三、原審以：
（一）按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條等關於行政處分之「信賴保護原則」相關規定之所由設，惟行政法上「信賴保護原則」，並不限於上開行政程序法之規定（司法院釋字第五二五號解釋參照）。凡人民有信賴「行政行為」之事實，且無行政程序法第一百十九條所列信賴不值得保護之情形（即具備信賴保護原則三要件：信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護），而其信賴利益保護之結果又不致造成公益之重大危害者，則該行政行為即不得予以變更，以保護人民之信賴利益。
（二）系爭土地分割自同段第七九地號，七十年間，七九地號土地登記簿「編定使用種類」欄登載為「山坡地保育區、丙種建築用地」，經台中縣清水地政事務所於八十一年清查發現七九地號土地依據六十九年現況調查繪製之非都市土地使用編定公告圖係屬「山坡地保育區」，地目為「旱」，僅小部分建築房屋，原應登記為「山坡地保育區、暫未編定用地」並加註部分為建築用地。惟該地政事務所於繕造土地編定公告清冊時誤繕為全筆「山坡地保育區、丙種建築用地」，以致土地登記簿亦隨之錯誤，乃函報上訴人上開錯誤之事實，同時通知當時土地所有權人。經上訴人以八一府地用字第二三三五四四號函復該所略以：「．．．就已辦理移轉登記之持分額協調土地所有權人辦理分割及維持丙種建築用地之編定，至未移轉之持分部分，應回復暫未編定用地。」嗣七九地號土地經判決分割為七九、七九之二、七九之三、七九之四地號，其中移轉善意第三人之七九之二、之三地號得維持「山坡地保育區、丙種建築用地」，餘七九、七九之四地號應予回復「山坡地保育區、暫未編定用地」。惟清水地政事務所承辦人員疏失，遲未更正回復正確編定。
（三）被上訴人經由仲介於八十六年十月間向許楊含購得系爭土地，買受時土地登記簿使用編定仍記載為「山坡地保育區、丙種建築」，且鄰地亦已蓋有建物，被上訴人買賣之價金復與市價相近，並無證據顯示被上訴人係知情者，系爭土地使用編定登載錯誤又延誤更正，上訴人並未查獲承辦人有與被上訴人勾結情事各情，復未能舉證證明被上訴人購買系爭土地係屬惡意，自不得以出賣人許楊含之前手許添進曾受通知，知錯誤之情，而臆測被上訴人為惡意。查許添進目前行方不明，無從通知其到庭作證，衡情許添進與許楊含同為被上訴人之前手，利害關係重大，為期成交獲利，自無可能告知被上訴人系爭土地編定錯誤。被上訴人亦不可能明知系爭土地編定錯誤，仍願以建築用地之市價買受，徒增自己困擾，自不能以許添進參與介紹系爭土地之買賣，遽認被上訴人知情，亦無從因被上訴人申請之建照經變更設計、房屋未辦保存登記等情，據以揣測被上訴人係屬惡意。
（四）被上訴人信賴系爭土地上使用編定之記載，為善意之買受人，且其於買賣完成後，業已依法請領建造執照，在其上興建三層住房兩棟，並已取得使用執照，已有信賴基礎及信賴表現，又不能證明被上訴人係以詐欺、脅迫或賄賂方法，或提供不正確資料或為不完全陳述，使上訴人作成丙種建築用地之編定，並據以取得所有權，從而被上訴人並無行政程序法第一百十九條信賴不值保護情形。再查系爭土地所在之位置地勢平坦，被上訴人在其上建屋尚不影響及水土保持、國土保安、公共安全、環境保護等公共利益。另查與系爭土地相鄰之同小段七九之二、三號兩筆土地，錯誤情形相同，業經上訴人考量善意第三人之利益，維持丙種建築用地之編定，足以佐證系爭土地維持原編定並無妨害公益，且本件應依平等原則為相同之處理。上訴人並未具體指明究竟本件錯誤之編定將造成公益如何重大之危害，所辯本件應更正回復原編定，尚無可採。被上訴人購買系爭土地並興建三層樓房兩棟，已花費近千萬元，足認被上訴人之信賴利益大於公益，有信賴保護原則之適用。
（五）被上訴人上開更正處分業經原法院九十一年度訴字第三八二號判決撤銷在案，原處分以系爭土地因編定錯誤業經回復原正確編定為由，撤銷已核發之八七工建建字第一二六四號建造執照及八七工建使字第一二六四號使用執照，自有未合，訴願決定予以維持，亦有可議，均應予撤銷。本件先位聲明為有理由，其備位聲明自無庸審酌等情，因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院判斷如下：
（一）按行政法院受理撤銷訴訟，判決撤銷原處分，其形成力須迨判決確定始發生。在判決確定前，原處分尚未消滅，原有之效力依在，依原處分為基礎作成之其他處分，不能逕認為已失其基礎，應予撤銷。查上訴人撤銷已核發之執照，係因執照所據系爭土地為建築用地之事實，已因更正編定處分之作成而回復非建築用地之故。是撤銷執照之處分係以更正編定之處分為基礎。更正編定之處分經原法院另案九十一年度訴字第三八二號判決撤銷，原判決不迨該另案判決確定，即同時認為本件撤銷執照之處分已失其基礎，應予撤銷，即有未合。
（二）次按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用需要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」「直轄市或縣（市）政府依第十五條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果應通知土地所有權人。前項分區圖附印本，發交有關鄉（鎮市）公所保管，隨時備供人民免費閱覽。」分別為區域計畫法第十五條、第十六條所明定。準此，非都市土地之使用管制，悉依經公告之使用分區及使用地種類之編定為據。直轄市或縣（市）政府就非都市土地為各種使用地編定結果，依同法施行細則第十八條第四項規定，應登載於土地登記簿，此項登載，乃為執行管制之技術性規定，按公告之編定結果照錄，在於方便執行管制之查考，不能代替公告之編定結果作為管制之依據。公告之編定結果為管制依據，其公告內容錯誤，足以引起對於土地使用管制依據之信賴，具有信賴基礎；反之，土地登記簿之記載並非管制依據，其錯誤不足以引起對於土地使用管制依據之信賴，不具有信賴基礎，無從構成信賴保護原則之要件而排除對於錯誤編定結果之撤銷。
（三）查系爭土地為非都市土地，分割自同段第七九地號，依據六十九年現況調查繪製之非都市土地使用編立公告圖，分割前土地登記簿「編定使用種類」欄，原應登記為「山坡地保育區、暫未編定用地」，並加註部分為建築用地，卻錯誤登載為「山坡地保育區、丙種建築用地」。上訴人買受系爭土地之時，土地登記簿「編定使用種類」欄，仍為相同錯誤之記載，上訴人信賴該記載而買受，用以申領建照，興建完成三層住房兩棟，花費近新台幣千萬元等情，為原判決確定之事實。原判決因以被上訴人所為有信賴基礎及信賴表現，又無信賴不值得保護之情形，且其信賴利益大於公益，遂認原處分將系爭土地更正編定為「山坡地保育區、暫未編定用地」，再調整編定為「一般農業區、農牧用地」，尚有可議，而應予撤銷，回復為更正前之「一般農業區、丙種建築用地」編定。經核係以系爭土地登記簿之錯誤記載，作為對於系爭土地使用管制依據之信賴基礎，以否定上訴人之更正編定而排除對於原錯誤編定結果之撤銷。參考上述說明，即有未合。
（四）原處分既屬更正編定，必先有錯誤編定存在。原判決認為原處分之更正編定應予撤銷，回復原錯誤之編定，則原錯誤編定為何者，有如何錯誤之內容，自屬所關頗切。乃原判決並未調查審認，逕認定應回復為更正前之「一般農業區、丙種建築用地」編定，與土地登記簿登記為「山坡地保育區、丙種建築用地」不相一致，所認應回復之編定是否正確，無從判斷，不無可議。又原判決認定系爭土地所源自之七九地號，原應登記為「山坡地保育區、暫未編定用地」並加註部分為建築用地，惟因台中縣清水地政事務所於繕造土地編定公告清冊時誤繕為全筆「山坡地保育區、丙種建築用地」，以致土地登記簿亦隨之錯誤等情，僅說明該地政事務所登載土地登記簿錯誤之原由，究竟應由上訴人所作之編定有如何錯誤之情由，是經公告之編定結果已然錯誤，致照錄於土地登記簿亦生錯誤，或經公告之編定結果並無錯誤，僅因照錄於土地登記簿時發生錯誤，其引起之信賴基礎即有不同，影響結果之判斷，亦屬所關頗切，乃原判決亦未調查審認，亦有可議。
（五）依原判決認定之事實，系爭土地所源自之七九地號土地登記簿之登載錯誤編定內容，於八十一年間已經台中縣清水地政事務所發覺，除通知當時土地所有權人許添進外，並報由上訴人指示就已辦理移轉登記之持分額協調土地所有權人辦理分割及維持丙種建築用地之編定，至未移轉之持分部分，應回復暫未編定用地。嗣七九地號土地經判決分割為七九、七九之二、七九之三、七九之四地號，其中移轉予善意第三人之七九之二、之三地號得維持「山坡地保育區、丙種建築用地」，餘七九、七九之四地號應予回復「山坡地保育區、暫未編定用地」。惟清水地政事務所承辦人員疏失，遲未更正回復正確編定，致知情之許添進分割出系爭土地，於八十六年四月間出售予許楊含，同年十月間由被上訴人買受。據此事實，當時土地所有權人許添進對於原編定內容錯誤已然知情，此後依錯誤編定之內容而行為即屬惡意，不能主張有信賴保護原則之適用。系爭土地登記簿上錯誤編定之登載，並非依土地法所為之登記，被上訴人輾轉受讓，無從主張土地法第四十三條善意受讓之保護，原判決以信賴登記作為建造及使用執照核發處分應適用信賴保護原則而不得撤銷之理由，不無速斷。
（六）上訴人核發建造執照之違法授益處分由於被上訴人之申請，申請前有無查閱建築基地之使用管制情形，申請時檢附如何之資料，起造人何以由原十四戶變更為僅被上訴人二戶，經如何之審查過程，有無提供不正確資料，或因重大過失而不知建築基地之不可供建築使用之情形，在在關係是否與信賴保護原則之構成要件相合致，原判決均未予調查審認，即以應適用該原則而不得撤銷執照為理由，自屬不備。
（七）綜上說明，原判決尚有可議，上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由，應廢棄原判決。本件事實尚待詳查，應發回原法院更為審理。末查本件被上訴人另亦不服上訴人所為更正編定之處分，與本件不服撤銷執照之處分合併起訴，備位聲明請求一個損失補償金額。原法院將合併起訴分為兩案，合併辯論，分別裁判，各裁判備位聲明之請求未予區分，均列合併起訴之同一請求金額，似不符合被上訴人備位聲明之原意，案經發回，應併注意及之。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十三 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 劉 鑫 楨法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 八 月 十三 日