最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一○四六號
上 訴 人 甲○○
己○○戊○○丁○○丙○○庚○○辛○○乙○○被 上訴 人 金門縣政府地政局代 表 人 張忠民訴訟代理人 李志澄律師右當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於中華民國九十一年四月十八日臺北高等行政法院九十年度訴字第四四四八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人連帶負擔。
理 由
一、上訴人之被繼承人陳維淡於民國八十六年一月三十一日，依廢止前金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱安輔條例）第十四條之一第二項，主張完成取得時效，向被上訴人申請坐落金門縣○○鎮○○段一二之二號土地複丈暨所有權登記，經被上訴人進行測量、公告，期間金門縣林務所以書面提出異議，案經金門縣政府未登記土地總登記委員會（下稱土地總登記委員會）於八十八年九月十日辦理調處。陳維淡不服調處結果，循訴願、再訴願程序聲明不服，經再訴願決定機關決定：「撤銷原訴願決定及原行政處分，由原行政處分機關（即被上訴人）另為處分。」被上訴人再將本案移請調處，嗣陳維以被上訴人未於二個月內為准駁之決定，依訴願法第二條第一項規定向金門縣政府提起訴願，該府未為訴願決定前，被上訴人即於九十年三月十四日以（九○）地籍字第九○一○三六號函否准陳維淡之請求。金門縣政府乃於九十年四月十六日以被上訴人已就陳維淡請求為行政處分，無論其結果為准或不准，依訴願法第八十二條第二項認訴願無理由予以駁回。嗣陳維淡於九十年五月十日死亡，由上訴人繼承，仍不服該訴願決定，而提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：再訴願決定已確認本件非由權利關係人提出異議，依內政部四十五年三月八日台（四五）內地字第八五六一二號函釋意旨，實無調處之必要。被上訴人將本案移請調處，顯違反訴願法第九十五條規定。又訴願法第八十二條第二項規定，受理訴願機關未為同條第一項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關始應認訴願為無理由，以決定駁回之，乃受理訴願機關認訴願有理由時，尚未指定相當期間命應作為之機關為訴願有理由之一定處分前，該機關已為行政處分者，始得以決定駁回之，此觀該條之立法理由三即明。是如依訴願法第八十二條第二項為理由駁回訴願者，乃因訴願無實益存在，即訴願人之請求有理由而於訴願決定前應作為機關已依訴願人之請求准為一定之處分，使訴願之請求已獲得滿足，致使該訴願已無實益存在，因而訴願機關乃得以訴願為無理由予以駁回。本件訴願決定機關其駁回理由卻指被上訴人於訴願程序終結前，已就請求事項為准駁與否之決定者，就該事件即屬欠缺訴願利益，受理訴願機關應以訴願無理由而駁回訴願人之訴願，是其適用法律顯有重大違誤。為此訴撤銷訴願決定、原處分及被上訴人將前項申請土地時效取得所有權登記事件移請土地總登記委員會調處之程序。命被上訴人就陳維淡申請鵲山段一二之二號之土地時效取得所有權案件，為准予登記為上訴人全體公同共有。
三、被上訴人則以：依安輔條例第十四條之一第三項授權訂定之登記審查辦法第八條第二項規定：「本條例適用地區之未登記土地，依土地法之規定辦理土地總登記，其總登記權利糾紛由土地總登記委員會調處之。」且依土地法第五十九條及土地登記規則第六十九條，亦均明定土地權利關係人如於公告期間提出異議而生權利爭執者，即應依法予以調處，而不服調處者，應於接到調處通知後十五日內向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。所謂土地權利關係人，係指對土地有權利關係之人，非指必為於土地登記簿上已載明權利之人。金門縣林務所就系爭土地已造林並編入林班地管理，屬系爭未登記土地之管理或使用機關，其為「土地權利關係人」自無疑義，為程序上合法之異議人，則被上訴人依法進行調處程序，自無不合。八十九年九月二十九日重為調處，依法乃屬土地總登記委員會之職權，非得由被上訴人逕為處分決定，依土地法第五十九條規定，其不服者僅能循訴請司法機關處理。被上訴人將調處結果通知當事人，性質上亦僅為事實之通知，而非具有公法上效力之行政處分，上訴人自不得就此之通知或未為通知提起訴願，且事實上，被上訴人既已依法重為辦理調處程序，尤不生未於法定期間內為准駁之決定之問題，上訴人提起訴願已有不合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按對於依第二條第一項提起之訴願，受理訴願機關認為有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分。受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回，訴願法第八十二條定有明文。上訴人雖主張被上訴人九十年三月十四日（九○）地籍字第九○一○三六號函非行政處分。但查該函略以：「台端（即陳維淡）依金馬安輔條例第十四條之一第二項規定申請鵲山段一二之二號土地乙案，因台端業於八十九年十月十七日訴請司法機關裁判，分別經金門地方法院民事庭八十九年十二月五日八十九年度訴字第三十九號、高等法院金門分院九十年一月三十一日九十年度抗字第一號裁定駁回，不得再抗告在案，因台端並未獲有勝訴，依規定應依八十九年九月二十九日調處結果辦理（詳如原函影本）．．．」。該函除附八十九年九月二十九日土地總登記委員會調處會議紀錄外，並以正本送達陳維淡，副本送達福建省政府訴願委員會（含附件）、金門縣訴願委員會。再依該函附件之土地總登記委員會調處會議紀錄所示，調處結果為：依據土地四鄰證明人陳達成、陳夢詩之訪談筆錄內容，顯見申請人主張占有事實有所不合，且本件申請人係主張善意無過失十年繼續占有取得所有權，但對占有無過失並未舉證，故其申請無理由，應不准其申請，申請人若有不服，請依備註辦理。備註：不服調處結果者應於接到本調處紀錄十五日內訴請司法機關裁判之日起三日內將訴狀繕本及法院收受訴狀收據送地政機關，逾期不起訴及未於規定期限內將訴狀繕本及法院收受訴狀收據送達地政機關者，依調處結果辦理之。依上開函暨所附附件內容以觀，被上訴人已將駁回陳維淡申請坐落金門縣○○鎮○○段一二之二號土地複丈暨所有權登記結果函覆上訴人，並表明理由係依據八十九年九月二十九日調處結果辦理，應屬就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之行政處分，上訴人主張該函非行政處分，尚非可採。被上訴人既已於訴願機關即金門縣政府為訴願決定前，就受理事項為否准之處分，即屬應作為之機關已為行政處分，依訴願法第八十二條第二項規定，陳維淡以被上訴人未於法定期限為一定作為而依訴願法第二條第一項所提起訴願，請求命被上訴人就陳維淡申請鵲山段一二之二號土地時效取得所有權案件准予為陳維淡所有登記，自應認訴願無理由駁回之。上訴人雖主張依訴願法第八十二條第二項為理由駁回訴願者，乃因訴願無實益存在，即訴願人之請求有理由而於訴願決定前應作為機關已依訴願人之請求准為一定之處分，使訴願之請求已獲得滿足，致使該訴願已無實益存在，訴願機關始得以訴願為無理由予以駁回云云。經查，陳維淡係因本件行政爭訟程序經再訴願決定機關決定撤銷原訴願決定及原行政處分，由被上訴人另為處分，惟被上訴人迄未於二個月之法定期間內為准駁之決定，乃依訴願法第二條第一項向金門縣政府提起訴願，其訴訟係就行政機關違反作為義務請求為一定之處分，並非如修正前訴願法第二條規定，將行政機關對於人民依法聲請之案件，於法定期限內應作為而不作為，致損害人民之權利或利益者，視同行政處分，因此就該行政爭訟應為實體之審理。亦即現行訴願法並不將行政機關之不作為擬制為行政處分，故上訴人主張訴願機關應就其提起訴願後被上訴人所為之行政處分為實體之審理，依修正前訴願法第二條規定，固非無據。但依修正後之新增訴願法第八十二條第二項，法律既已明定受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願無理由，以決定駁回之。則就本件陳維淡以被上訴人未於二個月之法定期間內為准駁之決定，依訴願法第二條第一項向金門縣政府提起訴願，於受理訴願機關未為訴願法第八十二條第一項之決定前，應作為之被上訴人已於九十年三月十四日以（九○）地籍字第九○一○三六號函否准陳維淡請求，其不作為之情形已不存在，訴願即無實益，依前開說明，應以上訴人訴願為無理由予以駁回。上訴人主張訴願法第八十二條第二項為理由駁回訴願，限於以訴願決定前應作為機關已依訴願人之請求准為一定之處分，使訴願之請求已獲得滿足，不包括駁回上訴人請求之行政處分云云，尚非可採。另上訴人請求撤銷原處分，並命被上訴人就上訴人申請鵲山段一二之二號之土地時效取得所有權，為准予登記為上訴人全體公同共有部分，因被上訴人九十年三月十四日（九○）地籍字第九○一○三六號函之行政處分，尚未經訴願程序，上訴人此部分請求應不合法。關於被上訴人移請土地總登記委員會調處之程序，係屬被上訴人與該委員會間之行政行為，並非對上訴人所為之行政處分。且縱為行政處分，此部分亦未經訴願程序，上訴人請求撤銷被上訴人將其申請土地時效取得所有權登記事件移請金門地區未登記土地總登記委員會調處之程序部分，亦屬無據。至上訴人如不服被上訴人於九十年三月十四日以（九○）地籍字第九○一○三六號函否准上訴人請求之行政處分，得另行提起行政救濟，自不待言。又被上訴人上開否准上訴人請求之行政處分未記載其不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關所生之法律效果（行政程序法第九十六條第二項、第九十八條第三項參照），以及上訴人於九十年六月二十日所提本件行政訴訟起訴狀內，一併就被上訴人於九十年三月十四日以（九○）地籍字第九○一○三六號函否准上訴人請求之行政處分請求撤銷，可否視同上訴人於法定期間內已就該行政處分提起訴願之表示，核屬被上訴人另案應本於職權認定之範圍，尚非本件所得審究。至被上訴人九十年三月十四日（九○）地籍字第九○一○三六號函否准上訴人請求之行政處分實體上是否合法有據，兩造所提主張與攻防陳述各點，均屬應於另案就該行政處分之行政爭訟審酌之問題。從而上訴人之被繼承人陳維淡依訴願法第二條第一項向金門縣政府提起訴願，請求命被上訴人就陳維淡申請系爭土地時效取得所有權案件准予為陳維淡所有之登記，於訴願機關為訴願決定前，被上訴人已為否准之行政處分，受理訴願機關即金門縣政府即以被上訴人已就陳維淡請求為行政處分，無論其結果為准或不准，依訴願法第八十二條第二項認訴願無理由予以駁回，經核於法並無不合。上訴人訴請撤銷，並非有理。另上訴人訴請撤銷原處分及被上訴人將上訴人申請申請鵲山段一二之二號之土地時效取得所有權登記事件移請金門地區未登記土地總登記委員會調處之程序，並請求命被告就陳維淡申請鵲山段一二之二地號之土地時效取得所有權案件，為准予登記為上訴人全體公同共有，為不合法等為其判斷之基礎，而駁回上訴人之訴。
五、原判決將不合法部分，併判決駁回，固有未洽，惟結論經核無不合，仍應予維持。查訴願法第八十二條第二項之立法理由為：「受理訴願機關未為第一項之決定前，應作為之機關已為行政處分者，是應作為而不作為之情形已不復存在，訴願無實益，受理訴願機關應以訴願為無理由，予以駁回。」依該立法理由，所以認訴願無實益，實因訴願人係以應作為機關不作為而請求訴願機關命其作為，應作為機關如已作為（行政處分），無論該行政處分是否有利或不利於訴願人，提起此項訴願之目的（請求命應作為機關作為）已達成，無提此項訴願之實益。由法條文字及立法理由，均未將行政機關所為行政處分限於與訴願人之請求相合者，上訴人主張應限縮解釋，洵非可採。至於依該規定，如不服訴願後行政機關所為處分者，須另行訴願，是否妥適，乃立法政策問題，非法院所得審究。次按行政訴訟法第五條第一項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關為行政處分或應為特定內容之行政處分。」係指行政機關迄未為一定作為情形，如已為行政處分，縱為否准處分，亦無該規定之適用，而應依同條第二項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或利受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關為行政處分或應為特定內容之行政處分。」原判決以上訴人未對被上訴人九十年三月十四日（九○）地籍字第九○一○三六號否准處分經訴願程序，逕訴請被上訴人為准予登記之處分為不合法，予以駁回，並無不合。至上開處分是否無效，上訴人未向被上訴人請求確認，亦未提起確認之訴，非本件範圍，無庸審究，上訴人執此上訴，為無理由，應予駁回。
六、依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十三 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 劉 鑫 楨法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 八 月 十三 日