最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一○五九號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 林錫耀右當事人間因年資事件，上訴人不服中華民國九十二年五月二十二日臺北高等行政法院九十一年度訴字第三九三二號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原任教於臺北市私立開南高級工商職業學校（下稱開南商工），於民國九十學年度參加臺北縣坪林鄉漁光國民小學（下稱漁光國小）公開甄選，經該校教評會審查通過合格聘任。嗣開南商工於九十年十二月五日核發上訴人教職員離職證明書，載明任職年資自七十三年十月一日起至九十年八月十五日合計十七年，漁光國小乃檢具該證明書及上訴人職前年資，於九十年十二月十七日函報被上訴人敍定薪級（嗣於九十一年一月二十二日補送相關證明文件）。案經被上訴人以九十一年三月八日北府人一字第○九一○一一四五一二號函核定採計上訴人職前私校年資十年（八十至八十九學年度）核支十一級薪四三○元，准自九十一年一月二十三日（送達被上訴人機關日期）生效，而其七十四至七十九學年度年資因職務等級不相當，不予採計。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：按私立學校法第五十七條第二項前段規定，並參照行政院六十二年八月二十三日臺（六二）政貳字第二六四五三號函核定之「公立學校教職員敍薪辦法」附表之「公立學校教職員敍薪標準表」說明第四點規定，上訴人轉任漁光國小之職前服務年資共計十七年，經教師登記有案，並具碩士學位，應按上訴人碩士較高學歷核計起支薪級為二十一級薪二四五元，按上開服務年資，年滿一年提敍一級為六級薪五五○元。教育部八十五年七月二十七日台（八五）人（一）字第八五○五一一七九號函釋規定，性質係屬作用性行政規則，其以職務等級不相當之學年度服務年資不予採計之規定，限縮私立學校法第五十七條第二項前段規定適用範圍，增加該法律所無之限制，有違「公立學校教職員敍薪標準表」說明第四點規定，依憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條及行政程序法第一百五十八條第一項規定，應屬無效，故被上訴人依無效行政規則所為之處分，亦屬違法，損害上訴人受制度性保障之薪級核敍利益。其次，核敍薪級涉及上訴人依私立學校法取得之制度性保障權利，該項權利係屬財產權保障範圍，就該權利之規範內容而言，亦屬法律保留事項，應依法律或法律授權之命令予以規範，始符依法行政原則，被上訴人依行政規則作成本件處分，有違法律保留原則及法律優越原則。有關公、私立學校教員敍薪等級、薪額規定完全一致，此有上訴人成績考核通知書及公立學校教職員職務等級表可稽，以與上訴人情節相同之公立學校教師為例，其轉任他公立學校時，依「公立學校教職員敍薪辦法」第七條規定，得銜接敍薪，反觀上訴人因轉任公立學校卻遭受減薪，則同具教師資格，僅因任教公、私立學校之不同，而有差別待遇，則被上訴人所為處分亦有違行政程序法第六條之平等原則，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定並命被上訴人作成上訴人六級薪五五○元之處分等語。
三、被上訴人則以：按「公立學校教職員敍薪辦法」第四條、第五條及該辦法附表之「公立學校教職員敍薪標準表」說明第四點規定，教職員依其學歷核計起支薪級，並按服務年資，每滿一年，提敍一級。教育部八十一年一月三日台（八一）人字第○○三一三號函釋規定，所謂「職務等級不相當」，應參照教育部八十五年七月二十七日台（八五）人（一）字第八五○五一一七九號函釋規定。次按，教師係以學歷起敍，上訴人於七十三年六月取得學士學位，自七十四學年度起任教於開南商工，於八十六年六月取得碩士學位，嗣於九十學年度轉任公立學校教師，當時係自二十一級薪二四五元起敍，再依上開規定將私校年資逐年轉換為同級公立學校薪級。按上訴人職前於開南商工任教年資，係依當時所具學歷大學畢業，自二十七級薪一八○元起敍，經逐年轉換，因其於八十六年取得碩士學位，起敍薪級應為二十一級薪二四五元，惟上訴人七十四學年度至七十九學年度計六年年資均低於二四五元，即屬職務等級不相當，不得採計提敍。故被上訴人辦理上訴人敍薪作業時，採計其八十學年度至八十九學年度職前私校年資十年，核支十一級四三○元，認事用法並未逾越現行有效之法令規定。況私立學校法第五十七條第二項，並未針對私立學校教師轉任公立學校時，如何提敍薪級，有具體之明文，故被上訴人依教育部對教師提敍薪級方式所作成之解釋函令，認定應予採計提敍上訴人年資十年，即無違反法律保留原則等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按私立學校法第五十七條第二項前段規定，所謂「得」合併採計，非指所有服務年資不問其職務等級相當與否均應合併採計。次按，教師法第二十條規定，揭明教師之待遇係屬法律保留事項，惟由於教師待遇條例尚未完成立法程序，故公立高級中學以下學校教師薪級之核敍，係依教育部訂頒之「公立學校教職員敍薪辦法」及其依職權作成之解釋性令函，作為薪級核敍之基準，此固與法律保留原則有所扞格，然依行政程序法第一百七十四條之一規定，本件上訴人係於九十學年度由私立學校轉任公立學校，於核敍薪級時，教育部訂頒之「公立學校教職員敍薪辦法」及其依職權作成之解釋性令函，仍屬有效存在，於本件自應予適用。經查，上訴人於七十三年六月取得學士學位，自七十四學年度起任教於開南商工，嗣於八十六年六月取得碩士學位，而其於九十學年度轉任公立學校漁光國小教師當時，係自二十一級薪二四五元起敍，再依公立學校教職員敍薪辦法第一條、第二條、第三條、第四條及第五條規定，教育部八十一年一月三日台（八一）人字第○○三一三號、教育部八十五年七月二十七日台（八五）人（一）字第八五○五一一七九號函釋，上訴人職前於開南商工任教年資，係依當時所具學歷大學畢業，自二十七級薪一八○元起敍，經逐年轉換，因其於八十六年取得碩士學位，起敍薪級應為二十一級薪二四五元，惟上訴人七十四學年度至七十九學年度計六年年資均低於二四五元，即屬職務等級不相當，不得採計提敍，故被上訴人僅採計上訴人八十學年度至八十九學年度職前私校年資十年，核支十一級四三○元，認事用法並未逾越當時有效之法令規定。況私立學校法第五十七條第二項前段之規定，針對私立學校教師轉任公立學校時，如何提敍薪級，並未有具體之明文，故被上訴人依教育部訂頒之「公立學校教職員敍薪辦法」及其依職權作成之解釋性令函，認定應採計提敍上訴人年資十年，於法即屬無違。其次，上訴人前係任教於「高級工商職業學校」之開南商工，其後轉任之漁光國小為「國民小學」，二者屬於不同等級學校，是上訴人之轉任，不合於公立學校教職員敍薪辦法第七條規定「轉任同等級學校」之要件。況所謂平等原則，係指相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，司法院釋字第四八五號解釋亦闡釋在案，本件並無違反平等原則之處等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：依教師法第二十條規定，教師待遇係屬法律保留之事項，原審既認為教育部訂頒之「公立學校教職員敍薪辦法」及教育部八十一年一月三日台（八一）人字第○○三一三號、八十五年七月二十七日臺（八五）人（一）字第八五○五一一七九號函，與法律保留原則不符，即欠缺形式合法性，而據以作成之行政處分即具有違法性，原審竟認於本件應予適用，顯有判決不適用法規之違法。其次，上訴人於轉任公立學校時，相關事實即該當於私立學校法第五十七條第二項之構成要件，自當發生服務年資得合併採計之法律效果。上開解釋令函係屬行政規則，因牴觸私立學校法有關服務年資得合併採計之規定，違反法律優位原則自屬無效，原審怠於行使規範位階審查之權限，亦屬判決違背法令。再者，揆諸教育部八十一年一月三日台（八一）人字第○○三一三號函釋意旨，職務等級不相當之年資不予採計，係因公、私立學校薪級制度未趨一致，但查上訴人原任學校之私立開南高級工商職業學校教師之薪級制度與公立學校之薪級制度係屬一致，上訴人於辯論時曾陳述並提出證據，表明完全一致。原審未詳予審查亦未於判決理由項下記載其意見，其判決當然違背法令等語。
六、本院按司法院釋字第二五九號解釋指明：「直轄市之自治，以法律定之，為憲法第一百十八條所明定。惟上開法律迄未制定，現行直轄市各級組織及實施地方自治事項，均係依據中央頒行之法規行之。為貫徹憲法實施地方自治之意旨，自應斟酌當前實際狀況，制定直轄市自治之法律。在此項法律未制定前，現行由中央頒行之法規，應繼續有效。」又司法院釋字第二七○號解釋復謂：「公營事業人員之任用，依公務人員任用法第二十三條，應另以法律定之。在此項法律制定前，依公務員退休法第二條及該法施行細則第二條規定，公營事業人員無從依公務人員退休法辦理退休。行政院於中華民國七十年一月二十三日核定修正發布之經濟部所屬事業人員退休、撫卹及資遣辦法第十七條第二項有關訂定分等限齡退休標準之規定，在公營事業人員任用及退休法律制定前，乃為促進經濟部所屬國營事業人員新陳代謝及企業化經營而設，不生牴觸憲法問題，．．．」。準此，為避免在重要之社會生活領域中，行政部門不致於因為欠缺法律之規定，而喪失其處理事務之能力，自應肯認過渡性法規之合法性或合憲性，允許行政機關得引用自行訂定之規章或一般法律原則為執行之依據。本件教師法第二十條固規定：「教師之待遇，另以法律定之。」惟教師待遇法律制定以前，不能無適當之規範，主管機關教育部逐訂定「公立學校教職員敍薪辦法」及其依職權作成之解釋性函令，作為辦理薪級核敍之依據，乃為保障教師權利義務而設，就法律保留之審查，應採取容許之態度，而認其繼續有效。次按行為時公務員俸給法施行細則第十五條第三項規定：「依公務人員任用法任用之人員，其曾任前項以外公務年資，如與現所銓敍審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敍審定職等之本俸最高級為止。」公務員任用法第十六條亦有類此規定。足見按年提敍俸給或官職等級，須符合「職等相當」及「性質相近」之要件，此為人事法規通用之原則，是則私立學校教師於轉任公立學校核敍資格及薪給時，私立學校法第五十七條第二項所稱「其服務年資得合併採計」，仍應符合「職等相當」及「性質相近」之要件。從而教育部（八一）人字第○○三一三號及（八五）人（一）字第八五○五一一七九號函釋，合於上開人事法規之原則，與私立學校法第五十七條第二項之規定並無牴觸。至於上訴人主張原任私立學校之薪級制度與公立學校之薪級制度係屬一致云云，縱令屬實，然其年資採計仍應受前述「職等相當」之限制，原審就此漏未指駁，與判決之結果不生影響，仍應予以維持。綜上所述，上訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十八 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 高 啟 燦法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十三 年 八 月 十九 日