最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一○六二號
上 訴 人 嘉義縣政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○
丙○○右當事人間因塗銷禁止處分登記事件，上訴人對於中華民國九十二年四月八日高雄高等行政法院九十一年度訴字第二六四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決關於命上訴人給付金錢部分廢棄，發回高雄高等行政法院。
其餘上訴駁回。
上訴駁回部分，上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：依農地重劃條例第四條第一項、第三十六條、同法施行細則第五十二條規定及鈞院八十七年度判字第九四五號判決意旨，農地重劃工程費與工程受益費徵收請求權雖屬有間，然農地重劃條例暨其施行細則均無相關時效之規定，故本件應無民法有關消滅時效規定之準用。次按司法院釋字第四七四號解釋意旨，本件係發生於行政程序法施行前，應類推適用民法之規定。如係基於行政處分、法院裁定或其他法令負有義務經通知限期履行，依行政執行法相關規定，屬執行期間問題，自應適用執行期間之規定，實與消滅時效問題無涉。然原判決既認本件應類推適用民法第一百二十五條十五年期間之規定，則應類推試用其法律要件及法律效果，同採抗辯權發生主義，然原判決又認公法上請求權採權利消滅主義，進而推論上訴人對被上訴人之工程費請求權不待當事人抗辯，已因罹於時效而消滅，作為擔保性質之土地登記簿上有關不得移轉之註記亦隨之消滅，顯有判決理由矛盾之違法。又本件性質上應屬公法上金錢給付義務之執行時效問題，而此項時效期間已因上訴人七十三年八月二日府一劃字第五六○三○號函示之行政處分，而生時效中斷事由，故本件並無公法上請求權消滅時效之問題，而係公法上金錢給付義務之執行時效問題，即本件依行政執行法第七條及第四十二條第二項規定執行時效尚未經過，上訴人自得依行政執行法相關規定請求被上訴人負擔系爭工程費。原判決認上訴人前揭函示性質上為觀念通知，漠視依農地重劃條例施行細則第五十二條規定，主管機關得據此取得執行名義以為強制執行；又該函示依訴願法第三條第一項規定，已核算被上訴人應負擔工程費之金額，顯係行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，核屬行政處分。故原判決就此顯有判決不適用法規或適用不當、判決不備理由之違背法令。末按，原判決以證人陳俊生證言為據，認被上訴人丙○○履行繳納工程費義務，與民法第一百八十條第三項之要件不符，顯與證人陳俊生證述係至地政事務所詢問不同，原判決所採理由，顯有與卷證資料不符之違法，況被上訴人丙○○既已繳納系爭工程款，即屬拋棄時效利益，自不得再行主張返還之。為此求為廢棄原判決，駁回被上訴人在原審之訴。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人丙○○原所有坐落於嘉義縣朴子市○○○段○○○○號、三四五之一五地號（應有部分二二○一分之一二○○）、五三七之一地號（應有部分四分之一）、六一四之五地號（應有部分二分之一）、四五九地號、六一八之五地號等六筆土地，參加上訴人七十二年度辦理南勢農地重劃，依嘉義縣南勢農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊第一○三七戶號所載，被上訴人丙○○於重劃後分配得嘉義縣朴子市○○○段竹村小段一○六二地號、一三○七地號及嘉義縣朴子市○○○段順安小段二六八地號、二六九地號等共四筆土地，被上訴人丙○○應○○○區○○路工程費為新臺幣（以下同）三一、五五一元，上訴人認為其尚未繳納該費用，而其應繳面積差額地價八、九○○元，已於七十三年八月三十一日繳清；另依嘉義縣南勢農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊第一○九三戶號所載，本件被上訴人二人原所有重劃前土地為嘉義縣朴子市○○○段○○○○號、四五六地號、六三四地號、六三四之一地號、六三四之二地號（均為二人所共有，應有部分各為二分之一）等五筆土地，重劃後被上訴人乙○○取得嘉義縣朴子市○○○段順安小段二七○之一地號及三六○地號等二筆土地，被上訴人丙○○取得嘉義縣朴子市○○○段順安小段二七○地號、三七五地號及四二○地號等三筆土地，該二人所分配得之面積合計為一‧一二七一公頃，惟三七五地號及四二○地號等二筆土地已移轉他人，該第一○九三戶號合計須繳○○○區○○路工程費用為四五、一九一元，於扣除被上訴人等二人應領取之面積差額地價
三、八○○元後，仍應繳納工程費四一、三九一元，上訴人曾以七十三年八月二日府地劃字第五六○三○號函通知被上訴人等二人，請其於七十三年八月十三日至同年月十七日前往指定地點繳款，嗣上訴人以被上訴人等二人皆未繳納上開費用，於九十年二月五日九十府地劃字第一二二九七號函請嘉義縣朴子地政事務所，將系爭之嘉義縣朴子市○○○段竹村小段一○六二地號、一三○七地號及嘉義縣朴子市○○○段順安小段二六八地號、二七○地號、二七○之一地號及三六○地號等共六筆土地之土地登記簿其他登記事項欄加註「未繳清工程費暨差額地價，不得辦理所有權移轉」，然嘉義縣朴子地政事務所卻誤載為「未繳清地價，禁止移轉」，嗣經上訴人函請其更正為「未繳清工程費暨差額地價，不得辦理所有權移轉」確定，而被上訴人等二人於九十年七月六日向上訴人提出陳情書，請求上訴人函請嘉義縣朴子地政事務所將系爭六筆土地之土地登記簿其他登記事項欄所記載：「未繳清地價，禁止移轉」等字塗銷，經上訴人以九十年七月十六日九十府地劃字第七五三二一號函否准被上訴人等二人所請，嗣被上訴人丙○○於九十一年六月二十四日已繳清其所有系爭七筆土地之重劃工程費六八、○二八元，並經上訴人函文嘉義縣朴子地政事務所將上開土地辦理塗銷「未繳納工程費暨差額地價，不得辦理所有權移轉」之註記登記完畢等事實，為兩造所不爭執，並有嘉義縣南勢農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊、上訴人七十三年八月二日府地劃字第五六○三○號函、九十年二月五日九十府地劃字第一二二九七號函及九十年七月十六日九十府地劃字第七五三二一號函、九十一年六月二十七日九一府地劃字第○○八○○○九號函、嘉義縣朴子地政事務所九十一年八月二十一日九十一朴地一字第五五三○號函（皆為影本）附於該院卷及原處分卷可稽。（二）觀之農地重劃條例第六條第一項規定，農地重劃係行政主管機關為達改善農場結構促進農地合理利用，有效提高單位面積產量之綜合性土地改良之目的，所為之公法上行為，是上訴人依上揭規定於七十二年度以強制方式辦理之該縣南勢農地重劃，屬公法事件，當事人因該農地重劃行為所引起之爭議，均得提起行政救濟，從而被上訴人二人因前述土地重劃所生之公法上爭議，向該院起本件行政爭訟，於法並無不合。次按，性質上雖屬公法爭議，若因法律有特別規定，固仍可歸其他法院審判，但以法律明定者為限，至其餘實質屬公法爭訟事件，只因以往行政訴訟制度不完備，而不得不以民事訴訟為解決手段者，並以公法上之金錢給付事件最為常見，此類案件為數甚夥，民事法院常依督促程序處理，以求便捷，但並不屬於因法律特別規定由行政裁判權中分離之事項，於修正之行政訴訟法施行後，應由行政法院審理。故農地重劃條例施行細則第五十二條雖規定：「土地所有權人應分擔之工程費用，縣（市）主管機關應以書面通知土地所有權人向指定之銀行繳納或辦理貸款，逾期未繳納或辦理貸款者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令。」惟揆諸前述說明，本件性質上仍屬公法爭議事件，應由行政法院審理。（三）上訴人固曾於七十三年八月二日以府地劃字第五六○三○號函通知被上訴人二人繳納前述積欠之工程費，該函主旨係稱：「朴子鎮南勢農○○○區○○路工程費台端應負擔部份業經核算完畢，請於七十三年八月十三日至十七日前往指定地點繳款。逾期即將所提出之貸款申請書件逕送臺灣土地銀行嘉義分行貸款繳納。請查照。」等語，然揆諸農地重劃條例施行細則第五十二條之規定，土地所有權人逾期未繳納或辦理貸款者，主管機關應依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序核發支付命令，足認該函僅係就已核算完畢之工程費通知被上訴人繳納，核其性質應屬觀念通知，並不具有發生法律效果之意思，非屬行政處分。是上訴人稱：該催繳通知書核其性質，確屬行政處分無訛，則依行政程序法第一百三十一條第三項規定，本件無公法上請求權消滅時效之問題，而是公法上金錢給付義務之執行時效之問題云云，亦屬無據。又按，法治國家公權力之行使需具有明確性或可預見性，為顧及法律秩序之安定性，各種公權力的行使皆須有消滅時效之適用，故九十年一月一日新公布施行之行政程序法第一百三十一條第一項亦有規定，至該法施行前已發生公法上之消滅時效期間，法律無特別規定者，應類推適用民法第一百二十五條十五年期間之規定。再按，時效制度在於尊重既存之事實狀態及維持法律秩序之安定，為符合平等、明確之原則，公法上之權利義務關係，宜因時效之完成，而使之絕對確定，關於公法上消滅時效之法律效果，應採權利消滅主義，此觀之行政程序法第一百三十一條第二項規定自明，此與民法上消滅時效完成之效力，不過係發生拒絕給付之抗辯權，在立法上係採「抗辯權發生主義」者有別。查上訴人固曾於七十三年八月二日函知被上訴人二人，請被上訴人二人於七十三年八月十三日至十七日前往指定地點繳納前述系爭工程費，惟被上訴人二人逾期未繳後，上訴人並未依農地重劃條例法施行細則第五十二條之後段規定，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院核發支付命令等情，此為雙方所不爭，則上訴人所發之前述函固得認係向被上訴人二人為債權之請求，而類推適用民法第一百二十九條第一項第一款之規定，消滅時效因而中斷，惟類推適用同法第一百三十條之結果，本件上訴人未於請求後六個月內依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院核發支付命令，其時效亦視為不中斷，從而，上訴人對被上訴人二人前揭系爭工程費之請求權，至八十八年八月十七日業已屆滿十五年，應已罹於時效而消滅。次查，上訴人依前揭農地重劃條例第三十六條之規定，於重劃分配土地所有權人在其農地重劃工程費用或差額地價未繳清前，函請地政機關就其重劃分配所得土地之土地登記簿上，所為不得移轉之註記，其目的係擔保上訴人對前述土地所有權人之重劃工程費用或差額地價請求權，惟如前述，其所欲擔保之公法上請求權既因罹於時效而完全消滅，則作為擔保性質之土地登記簿上有關不得移轉之註記，亦應隨之而消滅，是被上訴人乙○○請求上訴人發函塗銷系爭土地登記簿上之前述註記，於法尚無不合。（四）被上訴人丙○○為移轉其所有系爭部分土地給其子，曾與代書陳俊生至上訴人處查詢如何塗銷前述不准移轉之附記，經上訴人之職員告以須先繳納前述工程費，才能辦理移轉，惟如本件行政訴訟之結果，法院判決上訴人應返還其所繳納之款項，上訴人依法亦將返還等語，被上訴人丙○○遂於九十一年六月二十四日繳清系爭七筆土地之重劃工程費，並經上訴人函由嘉義縣朴子地政事務所將系爭土地辦理塗銷「未繳納工程費暨差額地價，不得辦理所有權移轉」之註記登記完畢等事實，業經被上訴人陳明在卷，並經證人陳俊生到庭證述明確，是被上訴人丙○○繳納上述工程費時，亦顯與民法第一百八十條第三款「因清償債務而為給付，於給付時明知無給付之義務者」之要件不合，上訴人稱依民法第一百八十條第三款之規定，被上訴人丙○○對其於九十一年六月二十四日所繳納之工程費不得請求返還云云，亦無可採。本件上訴人對被上訴人丙○○之前述工程費請求權，既如前述已因罹於時效而消滅，從而被上訴人丙○○依據公法上不當得利之法律關係，請求上訴人返還其前述繳納之工程費，於六八、○二八元之範圍內為有理由，應予准許，至逾此範圍之十五元部分，係其繳款之劃撥費，非由上訴人收取，此部分所請尚屬無據，爰予駁回。並說明就本件被上訴人丙○○所提前揭給付之訴部分，本質上即含有其所提確認之訴部分，而給付訴訟勝訴者，具有積極的確認作用，敗訴者，亦有消極的確認作用，是被上訴人丙○○另提起本件確認上訴人就其所有坐落嘉義縣朴子市○○○段竹村小段一○六二地號、一三○七地號及龜子港段順安小段二六八地號、二七○地號等四筆土地重劃工程費六八、○四三元請求權不存在部分，應認欠缺訴之利益，因而併予駁回。（被上訴人就其敗訴部分，並未提起上訴）
四、（一）關於命上訴人函請塗銷土地登記簿註記部分本院按：行政程序法及行政執行法均自九十年一月一日起施行，其關於時效之規定，涉及請求權之消滅，自屬實體規定，依實體從舊原則，行政程序法第一百三十一條第一項及行政執行法第六條施行前，關於公法上請求權之行使，無上開法規規定之適用。次按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（本院五十年判字第三四五號判例參照）。是公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效之規定。例如重劃工程費用之公法上請求權之消滅時效期間，應類推適用民法第一百二十五條所定之十五年時效期間。至依公法上請求權之性質無類推適用之可能時，自不在類推適用之列。例如重劃工程費用之公法上請求權，因類推適用民法有關消滅時效期間之規定，為求尊重既存之事實狀態及維持法律秩序之安定，並符合平等、明確之原則，應認因時效之完成，公法上請求權相關之權利義務因而絕對的確定，亦即關於公法上請求權消滅時效之法律效果，係採權利消滅主義，而非類推適用民法第一百四十四條第一項之規定，採抗辯權發生主義。經查：本件被上訴人丙○○原所有坐落於嘉義縣朴子市○○○段○○○○號、三四五之一五地號（應有部分二二○一分之一二○○）、五三七之一地號（應有部分四分之一）、六一四之五地號（應有部分二分之一）、四五九地號、六一八之五地號等六筆土地，參加上訴人七十二年度辦理南勢農地重劃，應○○○區○○路工程費三一、五五一元；另本件被上訴人二人原所有坐落嘉義縣朴子市○○○段○○○○號、四五六地號、六三四地號、六三四之一地號、六三四之二地號等五筆土地，參加前開土地重劃，結算後應繳納工程費四一、三九一元，上訴人以七十三年八月二日府劃字第五六○三○號函通知被上訴人，請其於同年月十七日前繳納，被上訴人迄未繳納，上訴人於此期間，亦未依農地重劃條例施行細則第五十二條後段規定，循民事訴訟法所定督促程序，聲請法院核發支付命令。嗣上訴人於九十年二月五日函請嘉義縣朴子地政事務所，將被上訴人重劃後受分配之坐落嘉義縣朴子市○○○段竹村小段一○六二地號、一三○七地號及嘉義縣朴子市○○○段順安小段二六八地號、二七○地號、二七○之一地號及三六○地號等共六筆土地之土地登記簿其他登記事項欄加註「未繳清工程費暨差額地價，不得辦理所有權移轉」等文字，嘉義縣朴子地政事務所已依上訴人所請登記完成等情，為原審依法認定之事實。本件被上訴人乙○○既未繳清重劃工程費用，依農地重劃條例第三十六條規定，即不得就重劃分配之土地為移轉，上訴人函請嘉義縣朴子地政事務所於被上訴人乙○○分配之土地之土地登記簿註記「未繳清工程費暨差額地價，不得辦理所有權移轉」等文字，嘉義縣朴子地政事務所依旨而為註記，固無不合。惟自上訴人通知被上訴人乙○○繳納重劃工程費用之末日即七十三年八月十七日起，至八十八年八月十七日止，已屆滿十五年，依前開說明，本件上訴人之重劃工程費用請求權消滅時效即已完成，其請求權應已消滅。上訴人因被上訴人乙○○應負擔之重劃工程費用尚未繳清，請求嘉義縣朴子地政事務所於系爭土地之土地登記簿上為前開註記所為之擔保，原具有從屬性，上訴人之請求權既已消滅，前開註記即無所依附，被上訴人乙○○請求上訴人函請嘉義縣朴子地政事務所予以塗銷，自屬於法有據。原審據前開理由就此部分為上訴人敗訴之判決，核無不合。上訴人雖謂本件所涉者為執行時效問題而非消滅時效問題云云，惟於本件上訴人作成繳款通知時，如欲對被上訴人乙○○之財產為強制執行，依農地重劃條例施行細則第五十二條規定意旨，應先依民事訴訟法取得執行名義，始得開始執行程序。本件上訴人並未依前開規定所定程序聲請取得執行名義，此為原審已確定之事實，則本件執行程序尚未開始，自不生執行時效之問題，亦無適用修正之行政執行法第四十二條規定得予執行之可言。從而，上訴意旨指摘原判決部分違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
（二）關於命上訴人給付金錢部分本院按：原審就此部分為上訴人敗訴之判決，其理由無非以被上訴人丙○○為移轉其所有系爭部分予其子，曾與代書陳俊生至上訴人處查詢如何塗銷前述不准移轉之附記，經上訴人之職員告以須先繳納前述工程費，才能辦理移轉，惟如本件行政訴訟之結果，法院判決上訴人應返還其所繳納之款項，上訴人依法亦將返還云云，被上訴人丙○○始於九十一年六月二十四日繳清系爭七筆土地之重劃工程費，被上訴人丙○○繳納上述工程費，顯與民法第一百八十條第三款「因清償債務而為給付，於給付時明知無給付之義務者」之要件不合。本件上訴人對被上訴人丙○○之前述工程費請求權，已因罹於時效而消滅，從而被上訴人丙○○自得依據公法上不當得利之法律關係，請求上訴人返還其已繳納之工程費六八、○二八元為理由。惟查：被上訴人丙○○之訴訟代理人於原審聲請訊問證人陳俊生時，陳稱「請證人作證說他有陪同丙○○去嘉義縣政府，該承辦人有表示說要丙○○先繳錢（六萬八千零四十三元），等到勝訴後再請求退回，如果有法定原因他們一定會退還。」而證人陳俊生於原審證稱：「我是跟丙○○去事務所辦理要將土地移轉給他兒子，確實當時事務所之承辦人員，有表示說要移轉登記的話，必須先繳納工程費，才能辦理移轉，如果將來訴訟勝的話，原告（即丙○○）可以將先行繳納的費用，請求退還。」（原審卷第一二九頁）觀之證人陳俊生所述，其真意係謂其與被上訴人丙○○至嘉義縣朴子地政事務所交涉，而非至嘉義縣政府，此與被上訴人丙○○所述其係與嘉義縣政府交涉者等語，並不相同，究竟何者為可採，原審應再詳細推求為明確之認定，乃原審未遑為之，遽行引據證人陳俊生前開證詞認被上訴人丙○○之主張為可採，即非無認定事實不憑證據之違法，上訴人執此指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，非無理由。又因本件事實部分尚待原審調查證據重為認定，應發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光法 官 林 茂 權法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 八 月 十九 日