最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一○○五號
上 訴 人 乙○○
己○○戊○○丁○○
甲 ○共 同訴訟代理人 吳義雄律師被 上訴 人 新竹市政府代 表 人 丙○○右當事人間因確認土地徵收處分無效事件，上訴人對於中華民國九十二年三月二十八日臺北高等行政法院九十年度訴字第六三五四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：依最高法院民刑事庭會議三十一年十一月十九日決議及最高法院八十六年度台上字第十六號判決意旨，訴訟事件中當事人是否適格，應就該具體事件，原告所主張之訴訟標的（權利或法律關係），於其所起訴之當事人間予以解決，是否適當且有意義為斷，與法院就審理結果，原告所爭執之權利或法律關係果否存在無關。而依學者通說及實務見解，決定當事人是否適格，可歸納以下原則：（一）一般原則：１、訴訟標的之主體，通常為適格的當事人。２、雖非訴訟標的主體，但就該訴訟標的之權利或法律關係有管理權或處分權者，亦為適格的當事人。（二）法律特別規定，即實體法或程序法對某種訴訟，明定其提起之適格的當事人。（三）行政訴訟之確認之訴，祇須主張行政處分無效或爭執公法上法律關係之成立或不成立之人提起，且有即受判決之法律上利益（即受判決之法律上利益）為權利保護之利益，即為原告適格。確認公法上法律關係成立或不成立之之訴訟，若係由所確認公法上法律關係之一方提起者，應以他方為被告當事人始有適格。復依司法院釋字第一一○號、第一八五號及第五一三號解釋意旨，各級政府辦理土地徵收，若未依法公告或不遵守法定三十日期間者，自不生徵收之效力。則本件前新竹縣新竹市公所（下稱新竹市公所）未依法公告徵收南門國校用地，無踐行變更都市計畫之程序且未發放地價補償費，系爭徵收土地核准案自此失其效力。又本件係以被上訴人（前身為新竹市公所）「未依法公告徵收南門國校用地，無踐行變更都市計畫之程序，且未發放地價補償費」之違誤，主張系爭土地之徵收法律關係不存在，並非針對「臺灣省政府四十五年四月十一日（四五）民地丁字第一七五八號令准予徵收」訴請確認，所以「有即受判決之法律上利益」的權利保護利益，存在於上訴人與被上訴人間，而非內政部（承受臺灣省政府土地徵收業務）。況依司法院釋字第四○○號、第五一三號解釋、鈞院九十年度裁字第一○九○號裁定、九十一年度判字第八九○號判決及九十一年度裁字第一三一二號裁定意旨觀之，本件係以被上訴人未依法公告徵收南門國校用地，無踐行變更都市計畫之程序，且未發放地價補償費之違誤，主張系爭土地之徵收法律關係不存在，自應以本件被上訴人為被告，當事人始為適格。原審認為上訴人對被上訴人提起本件訴訟，屬於當事人不適格，而駁回上訴人在原審之訴，顯有判決適用法規不當之違背法令，為此求為廢棄原判決。
二、被上訴人則以：依據鈞院五十九年度判字第二一二號判例、七十九年度判字第一八九五號判決及九十一年度判字第二二一一號判決意旨，系爭土地徵收事件，當時核准之權責機關為臺灣省政府，故臺灣省政府之核准徵收函始為行政處分，而新竹縣政府之徵收公告，僅屬徵收之執行，並非行政處分。被上訴人既非為徵收行政處分之行政機關，其非徵收行政行為之當事人，上訴人對被上訴人提起本件確認徵收法律關係不存在之訴，顯欠缺權利保護之必要。況依上訴人之主張，與上訴人或其先人間成立土地徵收之行政法律關係者，應係新竹縣政府而非被上訴人，上訴人以被上訴人為起訴對象，其當事人並不適格。末按，本件系爭土地徵收程序完全合法，且業經依法發放補償費，即便被上訴人所為公告日期在後，亦不影響公告徵收之效力。又縱認被上訴人未於法定期間內發放補償費，因系爭土地原係放領耕地，其所有權移轉之程序與一般相異，自難遽認系爭土地之核准徵收處分失效。而司法院釋字第一一○號係於五十四年十二月廿九日作成，而本件徵收處分係於四十五年四月廿六日公告徵收，縱徵收程序有瑕疵，亦不生解釋溯及效力。退步言之，被上訴人亦得主張上訴人之權利已因長期怠為行使而失效。是原判決以當事人不適格駁回上訴人原審之請求，並無適用法規不當之違法等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：當事人適格要件：按行政訴訟法第六條第一項規定，是以在確認之訴之當事人適格，係依該條文之即受確認判決之法律上利益，為權利保護利益，並據此以為決定其是否當事人適格。另按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件當時核准之權責機關為臺灣省政府，故臺灣省政府之核准徵收函始為行政處分（臺灣省政府功能調整後承受業務之機關為內政部），而新竹縣政府之徵收公告，僅屬徵收之執行，並非行政處分。被上訴人既非徵收行政處分之權責機關，僅係徵收之執行機關，被上訴人所為之四十五年市民地字第五八四五號函僅係觀念通知，被上訴人非徵收行政行為之當事人甚明。上訴人對被上訴人提起本件確認徵收法律關係存在之訴，顯欠缺當事人適格之要件。另按最高行政法院七十九年度判字第一八九五號判決謂：「國家依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權力所為之處分，於其依法定程序公告即生效力，非以被徵收土地之所有人已收受徵收之通知為生效要件。」徵收公告並非處分，僅係對外發生效力之行為，尚難認係行政處分，且事實行為不能成立徵收之法律關係，是以土地法上關於徵收公告異議之規定，不能作為公告係行政處分之理由，更無從為被上訴人係本件土地徵收法律關係當事人之推論基礎，上訴人引用土地法對公告異議之規定，推論被上訴人係土地徵收之當事人云云，亦屬誤解，因而駁回上訴人於原審之訴。
四、本院按：行政訴訟之確認之訴，祇須主張行政處分無效或爭執公法上法律關係之成立或不成立之人提起，且有即受判決之法律上利益（即受判決之法律上利益）為權利保護之利益，即為原告適格。確認公法上法律關係成立或不成立之之訴訟，若係由所確認公法上法律關係之一方提起者，應以他方為被告當事人始有適格，此與民事訴訟之確認訴訟，由原告對爭執其法律關係主張之人提起，當事人即屬適格者，尚有不同。次按：徵收土地其需用土地人為縣市政府或其所屬機關者，由省政府核准之，本件土地徵收時之土地法第二百二十三條第一項第一款定有明文。另「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」「行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。」同法第二百二十四條、第二百二十五條、第二百二十七條第一項亦分別定有明文。由前述規定可知，土地徵收係由核准徵收之行政院或省政府所為之行政處分，土地所有權人則為土地徵收處分之受處分人，土地徵收之行政處分因行政院或省政府之核准而發生，因此所生之公法上法律關係自係存於核准機關即行政院或省政府與土地所有權人之間。至需用土地人乃促請發動土地徵收處分，並於土地徵收處分確定後，取得土地權利之人；市縣地政機關則僅係土地徵收之執行機關，均非土地徵收處分之當事人。經查：坐落新竹市○○段二六一三、二六一三之四、二六一三之六、二六一三之八地號土地及同段二六一三之一、二六一三之十一、二六一三之十地號等土地為上訴人所有。新竹縣政府為興建新竹縣南門國校（現更名為新竹市竹蓮國民小學）校地及學校通行路段工程，需用包括系爭土地在內之數筆土地，報請臺灣省政府徵收，由臺灣省政府以四十五年四月十一日（四五）民地丁字第一七五八號令准予徵收，並由新竹縣政府四十五年四月二十六日（四五）府地價字第一三六九○號令公告徵收，其公告期間自同年四月二十七日起三十天，並由前新竹縣新竹市公所（新竹縣新竹市嗣改制為省轄市）以四十五年五月一日（四五）市民地字第五八四五號函通知有關業主，同年新竹縣政府以（四五）府地籍字第二八六七二號函令前新竹縣新竹市公所將承領地耕地地價向土地銀行新竹分行一次繳清，前新竹縣新竹市公所繳清後，以同年十月十一日民地一字第五○一四號函通知承領人領回已繳各期地價等情，為原審依法認定之事實，由此可知本件土地徵收之公法法律關係原係存於臺灣省政府與上訴人間。嗣因臺灣省政府功能調整，由內政部承受此項權利義務，則本件公法上法律關係應改存於內政部與上訴人間。揆之前開說明，本件上訴人起訴請求確認本件土地徵收之公法上法律關係不存在，應以內政部為被告，其當事人適格始無欠缺，乃本件上訴人於原審以本件被上訴人為被告提起本件行政訴訟，自屬當事人不適格，其訴為無理由。原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無違誤，上訴意旨求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 五 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 劉 文 靜中 華 民 國 九十三 年 八 月 五 日