最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一○二二號
上 訴 人 太子建設開發股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林華生律師被 上訴 人 臺南縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因水污染防治法事件，上訴人對於中華民國九十二年四月十六日高雄高等行政法院九十一年度訴字第一○四九號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄。
訴願決定關於被上訴人自民國九十一年五月一日至同年六月十日按日連續處罰部分，及該部分之原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人負責管理維護臺南縣「新市番子寮勞工住宅」（即○○○區○○○○○道系統之污水處理廠，為污水下水道系○○○區○○○○道）管理單位，該廠原代理廢（污）水專責人員張葉於民國九十年二月二十七日申請註銷代理該廢水處理廠專責人員職務，並經被上訴人於九十年三月十四日以府環水字第三二八七二號函同意註銷在案。惟上訴人迄未設置專責人員或代理人，被上訴人以違反行為時水污染防治法第二十一條規定，依同法第四十五條規定處新台幣（下同）三萬元罰鍰，並限期九十年六月二十九日前補正完成。詎期限屆滿上訴人仍未完成改善，被上訴人自九十一年二月十六日起執行按日連續處罰，本件係九十一年五月一日起至同年六月十日止按日連續處罰，計四十一日，每日處罰三萬元，合計共處一百二十三萬元。上訴人不服，提起訴願，訴願決定將原處分關於九十一年五月二十四日至同年六月十日之按日連續處罰之部分撤銷，由被上訴人另為適法之處分，其餘訴願駁回。上訴人就訴願機關所為不利其決定部分，提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人於原審起訴主張：查系爭污水處理廠屬於「○○○區○○○○○道系統之污水處理廠，依下水道法及公寓大廈管理條例等相關規定，應由該社區管理委員會負責管理維護，被上訴人及訴願決定機關均認為系爭污水處理廠雖已贈與被上訴人所有，但其管理維護仍應由社區管理委員會負責。然系爭污水處理廠係由被上訴人委任上訴人管理，原委任管理之期限於八十九年十月三十一日屆滿，在屆滿前再由陳唐山縣長商請上訴人延至八十九年十二月三十一日。上訴人受任負責管理系爭污水處理廠，既定有期限，則於期限屆滿時自應解除責任。次查，被上訴人為水污染防治法所稱之主管機關，故對系爭污水處理廠之管理，負有監督之責，而被上訴人在八十九年十二月二十六日八九府勞福字第二○七九九三號函及「台南縣新市鄉永新社區行政區域調整、社區發展協會籌設、污水處理廠移交管理、商業區興建等事宜協調會議」中，已明白指示由上訴人營運至八十九年十二月三十一日為止，九十年起交由永新社區發展協會自行管理，自應依此規定本於職權處理。詎上訴人於管理期限將屆滿前，連續發函被上訴人及社區管理委員會，請其互相協調並派員擇期辦理系爭污水處理廠之營運和維護接管工作，且一再聲明將於九十年一月一日起，不再負管理之責，但被上訴人未予處理。嗣上訴人又於九十年五月十六日，向被上訴人之主管單位環境保護局，申請排放許可證管理單位及負責人名稱變更，被上訴人仍不處理。足見上訴人自九十年起就系爭污水處理廠已不負管理之責，應為被上訴人所明知，而被上訴人怠忽職責，未予處理，並諉責於上訴人，其自九十一年二月十六日起，按日連續處罰，顯屬違法。被上訴人遲至九十一年九月二十六日，始以府工道0000000000號函，責令該社區管理委員會負起系爭污水處理廠管理維護之責，再於九十一年十一月十二日，以府環水字第○九一○一八一二四三號函准上訴人變更管理單位之申請。被上訴人之處理，益顯原處分之不當。上訴人於九十年五月十六日以太南字第○○九五○九號函，向被上訴人所屬之環境保護局申請變更排放許可證管理單位及負責人名稱，為被上訴人所自認，被上訴人雖於九十年五月二十四日以府環水處字第七二九五八號函復限於九十年六月十二日前補正，但其所謂應補正之事項，係須蓋接管單位即永新社區管理委員會戳章及負責人私章，而永新社區管理委員會一直抗拒不接管，為被上訴人所明知，故除被上訴人以公權力解決外，上訴人不可能使其蓋章接管，是被上訴人限期補正之處分，無異課上訴人不可能實現之任務，參諸行政程序法第一百十一條第三款規定，應屬無效。依被上訴人八十九年十二月二十六日八九府勞福字第二○七九九三號函之主旨，足見上訴人之所以同意負責管理至八十九年十二月三十一日為止，係出於被上訴人之「行政指導」（行政程序法第一百六十五條），並非出於永新社區管理委員會與上訴人間私法上之委任甚明，被上訴人辯稱屬上訴人與永新社區管理委員會之民事糾紛云云，顯屬推諉之詞，不足採信。本件上訴人於負責管理之期限將屆滿前，一再聲明自九十年一月一日起不再負管理之責，函請被上訴人在案，亦即明確拒絕自九十年一月一日起負責管理，且依有關法令，系爭污水處理廠雖登記被上訴人所有，但其管理維護仍由社區管理委員會負責，為被上訴人所指明，被上訴人竟對上訴人為處罰，違背行政程序法第一百六十六條之規定。另案高雄高等行政法院九十年度簡字第三九三一號水污染防治法事件，固判決上訴人敗訴，並因上訴人承辦員不諳法令，認三萬元繳款了事，未上訴而告確定，被上訴人雖因該案判決之影響，而對上訴人為按日連續處罰之處分，但該案之訴訟標的與本件不同，況訴訟法上之既判力，惟於判決主文所判斷之訴訟標的，始可發生，若訴訟標的以外之事項，縱令與為訴訟標的之法律關係有影響，因而於判決理由中對之有所判斷，尚不能因該判決已經確定而認此項判斷有既判力（請參照最高法院七十三年台上字第三二九二號判例）。又本件爭點雖在另案有所論斷，但上訴人在本件提出之上述新訴訟資料，已足以推翻另案之判斷，故本件仍應不受其拘束，本件原處分，自不能因另案確定判決而獲得維持等語。為此，求為判決撤銷訴願決定關於駁回上訴人訴願部分及該部分之原處分。
三、被上訴人則以：本件上訴人確於九十年五月十六日以太南字第○○九五○九號函向被上訴人所屬之環境保護局申請變更排放許可證管理單位及負責人名稱，被上訴人於九十年五月二十四日以府環水處字第七二九五八號函要求補正，並限於九十年六月十二日前補正完成，惟上訴人並未補件致該變更申請遭被上訴人予以駁回，絕非諉責於上訴人。復查，本件污水下水道系統之污水處理廠「系爭之管理維護單位移轉問題」，上訴人雖於八十七年四月間將系爭污水處理廠及其他公共設施全部，點交被上訴人所屬之工務局，並登記歸被上訴人所有，永新社區管理委員會亦因此認為污水處理廠產權非其所有，而拒絕承接管理維護之責。惟依公寓大廈管理條例第四十一條、同條例施行細則第十三條及非都市土地開發審議作業規範貳、專篇之第一篇住宅社區第十六條之規定，系爭污水下水道系統之污水處理廠之管理維護，應由永新社區管理委員會負責，與「產權」無涉。是以，被上訴人亦非規避責任，然上訴人與永新社區管理委員會對於系爭之管理維護單位移轉問題，則屬上訴人與永新社區管理委員會之民事紛爭，不屬水污染防治法所規範之事項，亦即上訴人與永新社區間之協調會，係屬行政上之協調性質，而廢（污）水處理專責人員之設置、變更則屬水污染防治法暨環境保護專責單位或人員設置及管理辦法等相關法令規定，兩者核屬二事。依行為時水污染防治法第十四條暨環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第十三條第三項規定，本件上訴人既經申請登記為新市蕃子寮勞工住宅（○○○區○○○○○道系統之管理單位，依法即有設置廢（污）水處理專責人員之義務，是上訴人與永新社區間關於系爭之期限縱已屆滿，然在未依法向原核發許可機關即被上訴人申請變更管理單位時，自不能以管理維護期限已滿為由，而得解免上揭之義務。是以，上訴人管理、維護之契約雖已屆滿，但其違反行為時水污染防治法第二十一條規定，未於限期內完成改善而違反同法第四十五條規定之事實明確等語資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，無非以：查上訴人前經臺南縣新市鄉永新社區委其負責管理維護「新市番子寮勞工住宅」（即○○○區○○○○○道系統之污水處理廠，為污水下水道系統之管理單位，其每日廢（污）水產生量達一二六○立方公尺，服務戶數八六二戶，屬應設置乙級廢（污）水處理專責人員之污水下水道系統，此有被上訴人提出之廢（污）水排放許可證及登記事項表等影本附原處分卷可稽。又該污水處理廠原擔任代理廢（污）水處理專責人員張葉因故未能執行業務，乃申請註銷代理該廢水處理廠專責人員乙職，並經被上訴人於九十年三月十四日以府環水字第三二八七二號函同意註銷在案，亦為兩造所不爭執。惟上訴人於廢（污）水處理專責人員出缺時，並未立即遞補設置專責人員或代理人，被上訴人乃依行為時水污染防治法第四十五條規定，於九十年四月六日以九○府環水處字第一二五號處分書，予以裁罰三萬元，並限期應於九十年六月二十九日前補正完成，尚無不合。且上訴人因不服上開處分，循序提起訴願及行政訴訟，業經高雄高等行政法九十年度簡字第三九三一號判決上訴人敗訴確定，亦有該判決影本附原處分卷可參。而本件之裁罰處分乃係延續上開限期補正所為之按日連續處罰之處分，就限期補正之期間自應以上開處分結果為準，是上訴人主張本件不受前案拘束云云，自不足採。又上訴人主張其所負責系爭污水下水道系統之管理、維護，營運期限三年，本應於八十九年十月三十一日屆滿，嗣依「台南縣新市鄉永新社區行政區域調整、社區發展協會籌設污水處理廠移交管理、商業區興建等事宜協調會」第三案決議，經上訴人同意繼續管理營運至八十九年十二月三十一日止，從而上訴人自期滿後已無任何管理營運之義務，更無設置專責人員或代理人之責任云云。查，污水下水道系統排放廢（污）水，應向直轄巿、縣（巿）主管機關申請登記，並於取得主管機關發給排放許可證後，始得排放廢（污）水（水污染防治法第十九條、第十四條參照）。本件上訴人既經申請登記為○○○區○○○○道系統之管理單位，依法即有設置廢（污）水處理專責人員之義務，是上訴人與永新社區間關於系爭污水下水道系統管理、維護之期限縱已屆滿，然在未依法向原核發許可機關（即被上訴人）申請變更登記管理單位時，自不能以管理維護期限屆滿為由，而得解免上揭之義務。又上訴人雖曾於九十年五月十六日以太南字第九○○五○九號函，向被上訴人申請辦理排放許可證之管理單位及負責人名稱變更，因基本資料不全、未蓋用管理單位戳章及負責人印章、未檢附負責人身分證影本，且逾期未補正，經被上訴人駁回申請在案，此有被上訴人九十年五月二十四日（九○）府環水字第七二九五八號函及所附申請表審查結果表附原處分卷足稽。上訴人雖主張因永新社區管理委員會一直抗拒不接管系爭污水處理廠，為被上訴人所明知，故被上訴人要求其補正蓋用接管單位即永新社區管理委員會戳章及負責人印章，無異課以上訴人不可能實現之任務，參諸行政程序法第一百十一條第三款規定，應屬無效云云。然上訴人上開主張縱令屬實，亦屬上訴人與永新社區管理委員會間就接管系爭污水處理廠所生之民事糾紛，上訴人非不得依渠等協調結果，訴請該委員會履行，若因該委員會遲延接管系爭污水處理廠，致上訴人受有損害，亦得請求賠償，惟上訴人在未完成變更登記前，仍為該污水處理廠之管理單位，尚不得因無法補正申請事項，而主張免除管理維護系爭污水處理廠之責。上訴人另主張其同意負責管理至八十九年十二月三十一日為止，係出於被上訴人之「行政指導」，並非出於永新社區管理委員會與上訴人間私法上之委任，上訴人於負責管理之期限將屆滿前，一再聲明自九十年一月一日起不再負管理之責，被上訴人竟對上訴人為處罰，亦違背行政程序法第一百六十六條規定云云。然查被上訴人雖曾於八十九年九月四日，召集上訴人與永新社區管理委員會就移交管理系爭污水處理廠等事宜進行協調，並決議由上訴人繼續管理、營運永新社區『污水處理廠』至八十九年十二月三十一日止。姑且不論上開決議是否屬行政指導，惟縱使上訴人曾與永新社區協調，擬將污水下水道系統之管理單位變更為該社區之管理委員會，然在未經變更登記完成前，仍不發生法律效力。申言之，系爭污水下水道系統之管理單位在未經主管機關完成變更登記前，上訴人仍有依法設置乙級廢（污）水處理專責人員之責任，故倘值廢（污）水處理專責人員出缺，應依環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第十三條第三項規定，立即指定適當人員代理或於代理期間內遞補完成專責人員之設置事宜。準此，上訴人原擔任代理廢（污）水處理專責人員張葉因故未能執行業務，乃申請註銷代理該廢水處理廠專責人員乙職，並經被上訴人同意註銷，而上訴人並未立即指定適當人員代理或於代理期間內遞補完成專責人員之設置事宜，即屬違反其應盡義務。上訴人主張依行政程序法第一百六十六條第二項規定，因其已明確拒絕行政指導，被上訴人不得為其不利之處置云云，亦不可採等語為由，為其判斷之基礎。
五、本院按：「事業或污水下水道系統應設置廢水處理專責單位或人員；其辦法由中央主管機關定之。」、「違反第二十條第一項、第二十一條第一項或依第二十一條第二項所定辦法者，處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰。」行為時水污染防治法第二十一條及第四十八條第一項分別定有明文。次按環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第十一條第一項第二款規定：「符合下列規定之一者，應分別設置乙級專責人員。一、．．．二、事業或污水下水道系統，其廢（污）水產生量每日在一百立方公尺以上未滿二千立方公尺者，．．．。」又第十三條第三項規定：「．．．污水下水道系統之專責人員因故未能執行業務時，負責人應即指定適當人員代理，代理期間不得超過三個月。但報經該主管機關核准者，可延長至六個月。如代理期滿，應由同類別及同一級別以上之合格人員遞補之，指定代理人及遞補應經主管機關核定。」是主管機關依行為時水污染防治法第四十八條第一項規定，為裁處罰鍰並命限期改善之處分時，需以事業或污水下水道系統未設置廢水處理專責人員始為合法。依同法第二條所示，所謂事業，係指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。所謂污水下水道系統，指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處理之各種設施。依被上訴人九十一年九月廿六日府工道字第○九一○一五八八一三號致上訴人所示，系爭○○○區○○○○道系統，係依下水道法第八條第二項規定所設私人社區設施，應屬前揭專用下水道系統。又上訴人為建設開發公司，不屬工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。從而，上訴人自非首揭行為時水污染防治法第二十一條規定之事業。上訴人係系爭新社區之承建人，於社區開發完成後受被上訴人之委託管理○○○區○○道系統三年，迄八十九年十月三十一日止，雖屬專用下水道管理單位。惟於被上訴人主持上訴人及永新社區管理委員會之協調會上，達成上訴人承諾管理期限延至同年十二月三十一日止，自九十年起交由永新社區發展協會自行管理之結論，為兩造不爭之事實，且有八十九年九月四日協調會議紀錄附原審卷足稽。其後被上訴人並未再委由上訴人管理系爭下水道系統，上訴人亦無承諾再展期管理等事實，亦為被上訴人所不爭執，則上訴人自九十年一月一日起，已非系爭下水道管理單位，其於九十年二月二十七日申請註銷代理該廢水處理廠專責人員職務，於法並無違誤。雖上訴人於管理期間曾依水污染防治法第十四條、第十九條之規定，取得主管機關發給排放許可證，但法規並無明文規定上訴人於管理期限屆滿後，有申請變更登記單位之義務。此由被上訴人應上訴人之要求，無條件於九十一年十一月十二日以府環水字第○九一○一八一二四三號函註銷上訴人系爭下水道廢（污）水排放許可證，得其明證。從而，原審法院以上訴人與永新社區間關於系爭污水下水道系統管理、維護之期限縱已屆滿，然在未依法向原核發許可機關（即被上訴人）申請變更登記管理單位時，自不能以管理維護期限屆滿為由，而得解免上揭之義務云云，顯係誤解法條意旨，核無足採。又本件上訴人係受被上訴人委託管理系爭下水道系統，與永新社區管理委員會間並無任何契約關係存在。永新社區管理委員會如自九十年一月一日起拒不管理系爭下水道，以其為專用下水道之管理者，自屬行為時水污染防治法第二十一條、第四十八條第一項科罰及限期命改善之對象，被上訴人自得對之為處分。從而原審認該社區委員會拒不接管系爭下水道系統屬實，亦屬上訴人與永新社區管理委員會間就接管系爭污水處理廠所生之民事糾紛，上訴人非不得依渠等協調結果，訴請該委員會履行，若因該委員會遲延接管系爭污水處理廠，致上訴人受有損害，亦得請求賠償，惟上訴人在未完成變更登記前，仍為該下水道系統之管理單位，尚不得以期限屆滿為由，主張免除管理維護系爭污水下水道之污水處理廠之責，於法有違。綜上所述，原審維持被上訴人以上訴人在廢（污）水處理專責人員出缺時，未依規定設置專責人員或代理人，經被上訴人以違反行為時水污染防治法第二十一條規定，依同法第四十五條規定處三萬元罰鍰，並限期九十年六月二十九日前補正完成。詎期限屆滿上訴人仍未完成改善（即未設置廢水處理專責人員），被上訴人自九十一年五月一日起至同年五月二十三日止執行按日連續處罰，計二十三日，每日處罰三萬元，合計並處六十九萬元罰鍰之處分及訴願決定，於法有違，上訴意旨據以指摘，求為廢棄，為有理由，爰由本院廢棄原審判決，並撤銷被上訴人上開部分之原處分及該部分之訴願決定，以昭折服。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十二 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 高 啟 燦法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十三 年 八 月 十三 日