最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一○三○號
上 訴 人 乙○○上 訴 人 銓敍部代 表 人 甲○○右當事人間因退休事件，上訴人不服中華民國九十二年三月五日臺北高等行政法院九十一年度訴字第一四七號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
上訴人乙○○之上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人乙○○負擔。
理 由本件上訴人乙○○主張：一、上訴人之復審向銓敍部提起，於法並無不合。原判決認銓敍部未準用修正後訴願法之規定，將本件復審案送考試院審理，逕為復審決定，自有未合云云，顯屬不適用法規或適用不當。二、公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）之再復審，實質上相當於最終之訴願決定，不得再對之提起訴願（公務人員保障法第三十四條第二項規定參照）。依公務人員保障法第二十一條第一項規定，並參酌司法院釋字第二九五號解釋，如因一再復審決定違法，認為損害上訴人權利者，應許上訴人提起行政訴訟請求救濟。如上訴人重新向考試院提起復審，不服時，再提起行政訴訟，不僅增加行政程序及成本，亦將延後上訴人救濟之時間，對上訴人之權益保障並無實益。總之，原判決不適用訴願法第十二條第一項規定及司法院釋字第二九五號解釋，致作成不利於上訴人判決之部分，請判決予以廢棄。三、銓敍部依公務人員退休法施行細則第十三條第二項規定，否准上訴人申請一次退休金。惟上述規定對再任公務人員重行退休時，以合併其前次退休年資，並限制其最高年資的規定，與公務人員退休法第十三條規定意旨不符，已逾越法律授權訂定施行細則之範圍，應屬無效，有鈞院九十年度判字第一三七二號判決可稽。前開鈞院判決認為，依公務人員退休法第十三條及同法第十六條之一第一項規定，雖有再任公務人員年資不得與前次已辦理退休年資合併計算之規定，但均無再任年資須與前任年資合併計算不得超過三十年或三十五年之限制。四、銓敍部引用公務人員退休法施行細則第十八條規定，於其原處分審定不再增給退休金時，僅發還上訴人繳付之退撫基金本息，而否准發還政府撥繳之基金費用本息，除顯然與同法施行細則第十九條之規定互相矛盾之外，且與公務人員退休法第八條第五項前段之意旨不符，已逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，應屬無效。蓋公務人員退休法施行細則第十八條規定之適用對象為「合於退休」之公務人員；而母法規定之適用對象為「不合於退休」或「因案免職」之公務人員。五、由於「訴願法修正後復審管轄不明」、「考試院第三組、保訓會與銓敍部關於復審管轄權有爭議」與「上述數機關共同之直接上級機關考試院」，規定不服人事主管機關及考試院所屬部會行政處分之復審案件，仍向銓敍部及考試院所屬部會提起，故上訴人之復審向銓敍部提起，於法並無不合。六、銓敍部原處分否准上訴人申請一次退休金，竟認上訴人第一次自願退休採計任職三十五年之年資已達最高限額，事實上上訴人第一次自願退休之退休金給與僅為「中途不退休亦不再任，而屆齡退休」之四三‧七四﹪，原處分不再增給退休金，顯失公平。請將原判決不利於上訴人之部分廢棄，並撤銷原處分等語。
上訴人銓敍部則以：一、乙○○主張，否准乙○○一次退休金，主要係依公務人員退休法施行細則第十三條第二項之規定，惟上述施行細則乃一命令，與母法（公務人員退休法）第十三條意旨不符，逾越法律授權範圍，應屬無效一節，查公務人員退休法第十三條規定：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」同法第六條規定略以：「（第一項）退休金之給與如左：一、任職五年以上未滿十五年者，給與一次退休金。．．． （第二項）一次退休金，以退休生效日在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年給與一個半基數，最高三十五年給與五十三個基數。．．． 」第十六條之一第一項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計三十年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計三十五年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」復查公務人員退休法施行細則第十三條規定略以：「（第一項）已領退休（職、伍）給與或資遣給與者，再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。（第二項）前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第六條及第十六條之一第一項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」揆諸公務人員退休法第十三條之意旨在於「其已核給退休金年資，不重複採計並核給退休金」，且同法第六條、第十六條之一均有年資採計上限三十五年之規定，俾政府對於各類公職人員之退休給與有最高年資限制，以符公平原則，並避免形成退休所得高於現職同等級人員之不合理現象。是以，公務人員退休法施行細則第十三條規定，係根據上開規定予以訂定並無逾越公務人員退休法第十三條之授權範圍。二、乙○○請求發給舊制及新制一次退休金一節，乙○○於七十六年八月一日退休時，因符合原學校教職員退休條例第六條之規定，而經臺北市政府教育局依法採計其三十五年之年資，並核給較同條例第五條所訂「最高採計至六十一個基數」為高之七十一個基數之一次退休金，雖未達原學校教職員退休條例第六條所定最高總數八十一個基數之上限，惟經採計年資「三十五年」有案，乃不爭之事實，故其再任公務人員並於屆滿六十五歲辦理退休時，上訴人八八台特二字第一八二四九二九號審定函、八九退二字第一八六○二二三號函及九十年復決字第三二五號復審決定書，援引公務人員退休法最高採計三十五年年資之規定，否准乙○○一次退休金之重行審定申請案及復審案，均無違誤。三、乙○○主張，如否准發還一次退休金，則乙○○新制施行後之繳費年資，除應發還乙○○繳付之基金費用本息外，另應發給政府撥繳部分之本息一節，查公務人員退休法施行細則第十八條規定：「（第一項）公務人員退休時，其繳納基金費用未予併計退休之年資，依其本人繳付基金費用之本息，按年資比例計算，由基金管理機關一次發還。（第二項）再任或轉任公務人員以前所領退休（職、伍）金基數或百分比已達最高限額者，其再任或轉任期間本人繳付基金費用之本息，應於重行退休或離職時，一次發還。如再任或轉任以前所領退休（職、伍）金基數或百分比未達最高限額者，除依規定補足其差額外，如有剩餘年資，應以其再任或轉任期間本人繳付基金費用之本息，按年資比例計算，由基金管理機關一次發還。」按上開規定，公務人員退休撫卹基金管理委員會僅得一次發還未併計退休年資之本人繳付基金費用本息，並不包括政府撥繳部分（現行學校教職員退休條例施行細則第二十一條亦有類似之規定），上訴人依法行政，亦無違誤。四、修正前（下同）公務人員保障法第二十二條規定：「復審、再復審之程序，除本法另有規定外，準用訴願法之規定。」其準用範圍，依保訓會民國（下同）八十六年一月二十五日八五公保字第六○二三號函補充規定，除審理之程序外，舉凡提起之期間、管轄．．．等除本法另有規定者外之所有事項，均包括在內。但因訴願新制施行，復審、再復審之審級與訴願審級已非對稱，管轄部分因與立法原旨不相容而不宜予以準用。又管轄因與審級設計有密切之連帶關係，審級變更管轄即須重新考量，主管機關在公務人員保障法配合訴願法修正前，應依職權就管轄部分另作規定。為因應保障法修正草案於完成立法程序施行前，上訴人依保訓會八十九年八月二十九日公保字第八九○四六六二號函之規定，審理乙○○之復審案件，自屬依法有據，亦與行政救濟法理本旨無違。五、復審管轄如於保障法修正草案完成立法程序施行前，仍全部準用訴願法修正條文規定，考試院將居於下級審之位階，保訓會則居於上級審之位階，倘保訓會因法令見解歧異而撤銷考試院復審決定，除發生行政監督體制及公務人員保障法令效力爭議等問題外，恐亦有不符憲法所定考試院為最高考試機關之虞。考試院本於上級機關監督權及基於因應制度變革之情勢變遷需要，經院會決議請保訓會依權責重新函釋就準用訴願法之規定，予以作部分修正，並一體適用，本質係依據憲法所定職掌所採行之必要作為，並非干預保訓會委員會議之個案決定。因此不生違反依法行政原理或程序正義原則之問題。六、上訴人受理乙○○所提起復審案，係依權責機關保訓會所為之函釋規定辦理，並非本部逕自為復審案決定，且以本案乙○○並未對程序、管轄有所質疑或提出要求，另原審本於職權調查時，亦未邀請利害相關機關考試院及保訓會參加到庭說明，即逕以程序瑕疵為由批駁本案，其判決基礎顯有不當。又本案倘由乙○○重新向考試院提起復審，不服時，再循序向保訓會及原審提起再復審及行政訴訟，除徒增行政成本並延宕救濟時間外，對乙○○權益保障並無實益。七、綜上，茲審酌原判決適用之法規顯有不當，有關公務人員不服人事主管機關及考試院所屬部會行政處分之復審案件，仍向上訴人提起之規定，係遵照保障法主管機關於保障法完成立法程序施行前所為之過渡規定辦理，其復審案由上訴人受理，不服上訴人復審決定時，再向保訓會及原審法院提起再復審及行政訴訟之作法，洵為法制更迭時之權宜措施，以其無損於乙○○權益保障。上訴人及保訓會受理本案復審及再復審，於程序上並無違法，且實體上，因乙○○之訴無理由，請廢棄原判決並維持復審決定、再復審決定等語。
本件上訴人原任臺北市立桃源國民中學教師兼總務主任，於七十六年八月一日退休時，經臺北市政府教育局七十六年六月十七日北市教人字第○二七九五一號函，採計其三十五年之教職人員年資，依舊制學校教職員退休條例之規定，核給七十一個基數之一次退休金在案。嗣乙○○於七十八年一月三十一日再任國立自然科學博物館簡任秘書，並於八十一年九月二十一日調任國立台灣科學教育館，擔任組主任、秘書等職務。乙○○於八十九年一月十六日屆齡退休前，向上訴人銓敍部請求增給退休金，經銓敍部於八十八年十二月十三日以八八台特二字第一八二四九二九號審定函復否准（下稱原審定）。乙○○有異議，申請由原服務機關轉送銓敍部重行審定，經銓敍部於八十九年三月十七日以八九退二字第一八六○二二三號書函，駁回乙○○重行審定之申請（下稱原處分）。乙○○不服，爰於八十九年七月四日，由原服務機關依八十九年四月二十六日修正前之公務人員退休法施行細則第二十四條規定，層轉銓敍部提起「再復審」，經銓敍部於八十九年九月十九日以八九退三字第一九二二九七二號書函，以實體從舊、程序從新之法令適用原則，駁回原服務機關層轉之「再復審案」。乙○○爰於八十九年十一月十八日改依公務人員保障法之規定提起復審，經銓敍部於九十年四月六日以九十復決字第三二五號復審決定書（下稱復審決定），駁回復審。乙○○不服，乃向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審，嗣經該會再復審決定（下稱再復審決定）駁回，乙○○仍有不服，遂提起本件行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以按「復審、再復審之程序，除本法另有規定外，準用訴願法之規定。」公務人員保障法第二十二條定有明文。而該法除第十八條至第二十一條，分別就復審案件之標的、再復審管轄機關、不利益變更決定之禁止及再復審決定書應附記救濟期間另有規定外，對於復審案件之管轄，並未另行規定，從而復審案件之管轄，自應準用訴願法之相關規定。次按「訴願之管轄如左：．．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。」訴願法第四條第七款亦有明定。本件上訴人乙○○不服上訴人銓敍部以八十八年十二月十三日八八台特二字第一八二四九二九號函之處分，依公務人員保障法提起復審，詎上訴人未依修正後訴願法之規定，將該復審案件送請考試院為復審之審理，即逕自為復審決定，自有未合，從而，其復審決定後，雖曾由保訓會為再復審之審理，亦無礙其程序之瑕疵。雖該上訴人未對此程序瑕疵提出異議，惟基於職權調查之原則，仍應認其復審審理程序具有瑕疵，爰將一再復審決定均予撤銷，交由上訴人銓敍部送請適法機關為復審案件之審理。又本案既尚待受理復審之適法機關加以審查，則該上訴人聲明求為判決撤銷銓敍部原審定及命銓敍部發給退休金（先位聲明）或發還服務機關負擔部分之退撫基金（備位聲明）之請求，本於「程序未行，實體不論」之原則，該部分之請求應予駁回。惟查：公務人員保障法已於九十二年五月二十八日總統令修正公布全文一百零四條，並自公布日施行。依修正後之公務人員保障法之規定，業已配合訴願法及行政訴訟法之修正，取消再復審之程序，並將復審改由保訓會統一受理，以簡化救濟層級。有關復審之程序，亦多於公務人員保障法自為規定，並將修正前第二十二條有關復審、再復審之程序準用訴願法之規定刪除，觀之公務人員保障法第四條、第四十條之規定自明。又依同法第一百零三條第一項規定「本法修正施行前，尚未終結之復審事件，其以後之程序，依修正之本法規定終結之；尚未終結之再復審事件，其以後之再復審程序，準用修正之本法有關復審程序規定終結之。」準此，本件倘依原判決撤銷復審決定及再復審決定之結果，原處分機關已無從依原判決意旨送交考試院為復審決定，僅能由保訓會重為復審決定。惟本件業經保訓會於公務人員保障法修正前為實體之審理並作成再復審駁回之決定，已無損於上訴人之審級利益，基於行政救濟程序經濟之考量，應認本件於修正之公務人員保障法公布施行後，已無再由保訓會重為復審決定之必要。原判決未及斟酌修正後公務人員保障法之規定，以銓敍部未將本件送請考試院為復審之審理，其程序不無瑕疵，將復審決定及再復審決定撤銷，容有未洽。上訴人乙○○就原判決撤銷復審決定及再復審決定部分上訴，雖未指摘及此，惟此為本院依職權適用法律之事項，基於前開之說明，仍應認本件關於銓敍部之上訴為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為實體之審理。至上訴人乙○○前揭聲明部分，基於「程序未行，實體不論」之原則，原判決已予論及，上訴意旨仍執陳詞，聲明不服，為無理由，應併予駁回。
據上論結，本件銓敍部上訴為有理由，乙○○之上訴為無理由，依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十二 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 合 文法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十三 年 八 月 十三 日