最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一一六四號
上 訴 人 己○○
戊○○丁○○甲○○乙○○丙○○共 同訴訟代理人 陳淑芬 律師
羅名威 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 蘇嘉全右當事人間因確認土地徵收處分無效事件，上訴人對於中華民國九十二年一月二十九日臺北高等行政法院九十年度訴字第五七六九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄。
確認被上訴人基於臺灣省政府七五府地四字第九一○五九號核准徵收函，與上訴人間所生之徵收法律關係不存在。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）依據臺灣省政府七五府地四字第九一○五九號核准徵收函作成時之土地法第二百三十三條第一項規定，關於補償費應於「公告期滿後十五日內」發給之法定期間，除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議，或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守，司法院釋字第一一○號、第四二五號及第五一六號解釋皆著有明文。本件被上訴人與桃園縣政府，均已自承無法提出「郵政回執」或「其他送達文件」證明其已於民國七十六年一月之法定期間內，通知系爭坐落原桃園縣○○鄉○○○段三九七–五二地號等三筆土地所有權人邱曾美妹及乙○○前來領取徵收補償費。然原判決竟以同年月十六日有多人前往領取補償費，以及上訴人丁○○於當時前往領取同一徵收案另一筆補償費，推知當時土地所有權人邱曾美妹及乙○○曾接獲補償費領取之通知，誤認系爭土地當時之所有權人為上訴人等。原判決所推知之對象與事實不符，違背經驗及論理法則，原判決關於此一事實之認定顯然未依證據，其判決理由未就此說明得心證之理由，自屬判決適用法則不當及不備理由之違背法令。（二）按需用土地之人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補充費額交主管地政機關發給完竣者，徵收土地核准案應解為失其效力，有司法院院字第二七○四號解釋以及釋字第一一○號解釋意旨可參。原判決依前臺灣省公路局第一區工程處七十六年一月六日工七六之二三六之三（一）號函，認定：①系爭徵收案之需地機關已將補償費等款項撥付於桃園縣政府設於臺灣土地銀行桃園分行之專戶。②該款項已足支付補償費所需款項。惟查，依據該函文之內容僅能證明需地機關於當時通知桃園縣政府向八德鄉農會調撥款項，並非需地機關已直接將補償費繳交桃園縣政府，此與司法院解釋所要求之「需用土地之人應於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補充費額交主管地政機關」之情形仍屬有間。另被上訴人從未提出本件徵收案總共需提撥多少金額之徵收補償費方為足夠之說明，原判決逕認該筆新臺幣（以下同）三○、七七四、九六三元已足支付補償費，實有判決不備理由之違法，況需地機關至徵收公告期滿後半年，仍陸續將款項撥入專戶，顯見縱原先曾有撥款，亦有所不足。（三）基於「有徵收即有補償」原則，補償之發給與核准徵收土地處分之效力間，具有不可分之一體性。因此徵收效力存否應以「補償費是否於公告期滿十五日內發給」，而非以「土地權利人即得隨時請求領取」作為判斷基準。縱使本件徵收係因被徵收人拒絕受領，補償費未能於公告期滿十五日內發給，依據土地法第二百三十七條、第二百三十五條之規定，此時，徵收之效力應取決於「政府對於人民之債務是否清償」、「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務何時終止」為準。依民法第三百二十六條規定，未依法辦理提存，即未完全履行依法發給徵收補償費之義務。另依土地法第二百三十五條規定及鈞院八十二年度判字第八八五號判決意旨，可知政府一日不清償債務，被徵收人之權利義務即無法確定，縱使「土地權利人得隨時請求領取補償費」，國家亦始終無法取得土地所有權，實質上被徵收人之土地所有權亦持續受到重大限制，並陷入長期不確定之狀態中，於公益或個人權利均有所損。（四）土地法第二百三十七條關於地價與補償費提存之規定，雖無期限之規定，且地政機關提存與否，有裁量之權，然依行政程序法第十條規定，行政機關關於地價與補償費之何時提存或是否提存，應遵守法定之裁量準則，並且要符合法規範授權之目的。首就被上訴人應遵守法定之裁量範圍而言：行政院五十九年十二月一日台內字第一○九○六函與內政部六十三年五月十一日台內地字第五八一八四二號函，為被上訴人之上級機關行政院與被上訴人本身所訂定之行政規則，依據行政程序法第一百六十一條規定，被上訴人應遵守之，然被上訴人竟未遵守，遲至徵收公告期滿十四年後方辦理提存，顯然逾裁量權行使之法定界限，自屬違法之裁量。原判決僅將前揭行政院所發布之「裁量準則」視為內部訓示規定，並忽視行政程序法規定行政令函有拘束下級機關效力，實有判決不適用法則之違法。再從裁量權之行使應符合法規範授權之目的以觀：依土地法第二百三十七條規定及司法院釋字第五一六號解釋意旨，徵收不僅要「有補償」，還要「儘速發給」。原判決認提存僅為徵收補償機關責任之減輕，被上訴人僅有提存權而無提存義務，顯然未考量前揭規定與司法院解釋意旨中要求補償費「儘速發給」之要求，實有判決不適用法則之違法。今提存固因被徵收人之拒領而發生，然土地徵收為對人民財產權之重大侵害，被徵收之人民依法本有拒絕受領之權利，倘因人民之拒絕受領補償費，即可免除國家「儘速清償徵收補償」之義務，不僅有違土地法第二百三十三條、第二百三十七條之立法意旨，更有違憲法保障人民財產權之精神等語，為此求為廢棄原判決，並求為確認被上訴人基於臺灣省政府「七五府地四字第九一○五九號核准徵收函」與上訴人間所生之徵收法律關係不存在。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）前臺灣省政府公路局為辦理桃園石門公路一一三線龍潭至崁頂段拓寬工程，報經臺灣省政府於七十五年十一月十一日核准徵收上訴人所有系爭土地，並經桃園縣政府於七十五年十二月一日公告徵收，公告期間自七十五年十二月四日起至七十六年一月二日止，該府並於公告期間屆滿後，發函通知土地所有權人領取補償費。嗣上訴人等多次請求變更該地之都市計畫，拒絕領取徵收補償費，桃園縣政府於八十八年六月三十日及八十九年五月十九日屢次通知上訴人等限期領取仍不具領後，乃將徵收補償費存入桃園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶保管，並以八十九年十一月二日八九府地用字第二二二八一五號函通知上訴人。（二）依前臺灣省公路局第一區工程處七十六年一月六日工七六–二三六–三（一）號函內容所示，系爭徵收案之需地機關曾於當時撥存三○、七七四、九六三元於桃園縣政府設於臺灣土地銀行桃園分行之專戶內，該款項已足支付補償費所需款項。上訴人謂需地機關至同年六月間始撥付部分補償款項，應屬誤解。次按行為時土地法第二百三十三條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。惟查：關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以：需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，及主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。查本件需用土地人已於徵收公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳撥交桃園縣政府，已如前述，土地權利人即得隨時請求領取，故各該補償費何時發予領款人，係法定要件即已具備之後續作為，並不影響徵收案之效力。此外土地法第二百三十七條所定之提存手續，並無期限之規定，且該管地政機關是否提存，仍有裁量之權，因此即使內政部或行政院對提存之時限曾以行政命令加以規範（內政部六十三年五月十一日台內地字第五八一八四二號函及行政院台五十九內字第一○九○七號令），但該等命令仍屬行政機關之內部訓示規定而已，有無遵守僅屬是否應負行政遲延責任之問題，並不影響徵收之效力。因為提存原因之發生導因於土地之被徵收人怠於受領或客觀上不能受領，具有可歸責之原因。而且一旦提存以後，被徵收人必須改向法院提存所領取補償費，對被徵收人造成更大之不便，因此提存應解為是徵收補償機關責任之減輕，如果徵收補償機關自願放棄此等權利，始終負擔「因土地被徵收人受領遲延所生之補償費滅失風險」，亦無不可，不能反指提存為徵收補償機關之法定義務，而謂違反提存之法定義務，會生徵收失效之效果。查本件被上訴人及桃園縣政府雖未提出郵政回執或其他送達文件足以證明上訴人於七十六年一月間曾接獲領取補償費之通知，上訴人亦否認之，然桃園縣政府七十六年一月七日以七六府地用字第四○四二號函通知土地所有權人領取補償費後，同年月十六日即有多人前往領取補償費，且上訴人之一丁○○已於當時前往領取同一徵收案中另一筆土地之補償費，亦為上訴人所自承，應可推知上訴人等當時曾接獲補償費領取之通知，是以，桃園縣政府就通知上訴人領取補償費義務，應認為業已履行。從而，上訴人主張系爭土地之徵收處分因補償地價未於法定期間發放，且未依法提存而歸於失效，當屬無理由，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」土地法第二百三十三條前段定有明文。另「需用土地人，不依（舊）土地法第三百六十八條第一項規定於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。」司法院院字第二七○四號解釋業予指明。另「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。」土地法第二百三十五條前段定有明文，則苟徵收土地應補償之地價或其他補償費未儘早發給完竣，原土地所有權人即有繼續使用該核准徵收土地之權，反之，需用土地人則無法使用該土地，徵收土地核准案勢必久懸不決。是土地法第二百三十三條所定之十五日，應嚴予遵守。又基於同理，苟原土地所有權人有土地法第二百三十七條所定事由，主管地政機關固未能於公告期滿後十五日內發給補償地價及其他補償費，亦應於得為提存之時起十五日內依法提存，若未於該期限內提存，應解為徵收從此失效，不得謂是否提存及何時提存，地政機關有裁量之權，不論其裁量結果如何均不影響於徵收之效力。經查：前臺灣省政府公路局為辦理桃園石門公路一一三線龍潭至崁頂段拓寬工程，報經臺灣省政府於七十五年十一月十一日核准徵收上訴人所有系爭土地，並經桃園縣政府於七十五年十二月一日公告徵收，公告期間自七十五年十二月四日起至七十六年一月二日止，該府並於公告期間屆滿後，以七十六年一月七日七六府地用字第四○四二號函通知土地所有權人領取補償費。嗣上訴人於收受通知後，多次請求變更該地之都市計畫，而拒絕領取徵收補償費。桃園縣政府於八十八年六月三十日及八十九年五月十九日屢次通知上訴人等限期領取仍不具領後，乃依八十九年二月二日公布之土地徵收條例將徵收補償費存入桃園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶保管，並以八十九年十一月二日八九府地用字第二二二八一五號函通知上訴人等情，為原審依法認定之事實，揆之前開規定及說明，本件辦理補償款額發給之地政主管機關桃園縣政府於上訴人拒絕領取本件補償款額後，理應於原發給限期屆滿之日起十五日將補償款額提存之，乃桃園縣政府並未為之，則本件臺灣省政府七五府地四字第九一○五九號核准徵收案，應已失其效力。從而，上訴人與承受臺灣省政府有關土地徵收業務之被上訴人間，就本件核准徵收案已不存在徵收之法律關係，上訴人求為確認，應予准許。本件原審持不同之法律見解駁回上訴人於原審之訴，經核尚有未合，上訴意旨求為廢棄，為有理由。又因本件本於原審確定之事實，本件已可為裁判，爰由本院自行改判，准如主文第二項所示。至桃園縣政府於八十九年五月十九日之後，依土地徵收條例第二十六條規定將前開補償款額存入桃園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶，對已失效之本件核准徵收案，已不生影響，併此敘明。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 九 月 九 日