最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一一九○號
再 審原 告 高雄市政府代 表 人 乙○○再 審被 告 高雄市私立國際高級商工職業學校代 表 人 甲 ○右當事人間因有關人民團體事務事件，再審原告對於中華民國九十二年三月二十七日本院九十二年度判字第三○八號判決提起再審之訴，本院判決如左：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實緣再審被告原訂於民國（下同）八十九年八月六日召開第十四屆第十二次董事會議，改選第十五屆董事，卻因未達三分之二以上董事出席，以致造成流會。嗣再審被告於同年月十日以因董事陳靖隆被挾持無法出席董事會議始導致流會為由，通知再審原告教育局訂於八十九年八月十七日召開第十四屆第十三次董事會議，改選第十五屆董事。再審原告教育局以再審被告因董事糾紛，董事會議（自第九次會議迄今）屢次流會，嚴重影響會務之發展，乃函復再審被告暫緩召開第十四屆第十三次董事會議，改選第十五屆董事，待其召開私立學校諮詢委員會議議決後再行處理。再審被告仍如期召開第十四屆第十三次董事會議，完成改選第十五屆董事，嗣再審被告於八十九年八月二十四日檢陳其第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊函請再審原告核備，再審原告乃於九十年三月八日以高市府教一字第○八四五八號函，對再審被告所陳報第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊為不予核備處分，再審被告對此不核備處分不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟。經本院九十二年度判字第三○八號判決諭知：「訴願決定及原處分均撤銷。被告對於原告中華民國八十九年八月二十四日申請核備原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊事件，應依本判決之法律見解對於原告作成決定。．．．」再審原告對本院上開原判決不服，遂提起本件再審之訴，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
再審原告起訴意旨略謂：一、再審被告起訴主張：其於八十九年八月十七日召開第十四屆第十三次董事會議改選第十五屆董事會，並依私立學校法第二十四條第一項同法施行細則第十三條、第十七條第二項、第二十二條第三項之規定，報請主管教育行政機關即再審原告核備，惟再審原告不予核備，再審被告乃循行政爭訟程序提起救濟。
二、按就政府對人民申請事項予以「核備」之法律用語言之，應係指由主管機關審核備查之意，主管機關係於相關法律行為發生效力後進行行政監督，以遂行其先前為公益從事預防性之控制，而以「許可」行政處分，同意回復人民憲法所保障之自由權後之持續性之管制措施有所不同，是核備並非人民陳報事件之效力要件，如勞動基準法第七十條規定雇主訂立工作規則後，應報請主管機關之「核備」，參諸最高法院八十一年度台上字第二四九二號民事判決要旨認雇主未依該條規定將工作規則報請核備，僅係雇主應受同法第七十九條第一款處罰之問題，苟該工作規則並未違反法律強制或禁止規定，仍屬有效，因此主管教育行政機關對於核備與否之行政行為，並非行政處分。三、「再查私立學校董事會之董事選舉應依私立學校法及私立學校法施行細則相關規定，於選舉後將新董事名冊及其同意書報請主管教育行政機關核備，而董事係由董事會之選舉產生，其性質為私法關係，而報請主管教育行政機關核備，依前所述係屬備案性質，足見該「核備」之性質係主管教育行政機關於相關法律行為發生效力後進行行政監督，因此將會議紀錄及新任董事名冊送請主管教育行政機關『核備』，僅係供主管教育行政機關明瞭新任董事成員、任期等而已，本不因教育主管行政機關未予核備而影響該選舉之效果，如利害關係人就董事選舉及董事身分有所爭執，因係屬私權糾紛，自應循私法途徑救濟以資解決，惟殊不因主管教育行政機關不予核備會議紀錄或董事名冊，而影響其法定效力，因此『核備』與否，既未對外發生法律效力，即僅屬『觀念通知』性質，非屬『行政處分』。」四、再查依行政訴訟法第五條規定提起課予義務訴訟，須請求行政機關為一定處分或特定內容之行政處分，惟再審原告對再審被告作成不予核備之行政行為，依前述最高法院民事判決及裁定既僅認為「觀念通知」性質，再審被告提起課予義務訴訟，其訴即非合法，原確定判決竟仍受理並作不利再審原告之實體判決，嗣本院亦未指摘而駁回再審原告之上訴，確定判決適用法規顯有錯誤之情形。五、再查鈞院原確定判決稱：「（再審原告）．．．函核備陳韜為被上訴人（指再審被告）學校第十五屆董事會之董事長，惟均經被上訴人第十四屆董事長甲○等人提起訴願或行政訴訟中，至今尚未確定，陳韜董事長身分既有爭議，上訴人主張應由陳韜代表被上訴人提起行政訴訟，核無足採。」惟查：陳韜為董事長已經董事會選出，並經主管教育行政機關即再審原告核備，形式上已為再審被告之合法法定代理人，縱有私權糾紛，既未經確定民事判決或假處分而有所變更，不應因為訴願或行政訴訟中，而未確定，原確定判決就此法定代理權之認定有所違誤，亦有行政訴訟法第二百七十三條第一項第五款之情形。否則任何法定代理人均得因另有其他法定代理權之訴訟繫屬中，而變成不確定，而須與前任法定代理人興訟，殊有未合。六、請廢棄本院九十二年度判字第三○八號及高雄高等行政法院九十年度訴字第一五八○號原判決並駁回再審原告在高雄高等行政法院第一審之訴等語。
理 由按行政訴訟當事人對本院之判決提起再審之訴，必須該判決具有行政訴訟法第二百七十三條第一項所列各款情形之一者，始得為之。而該項第一款所謂適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背或與解釋、判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。本件再審原告因有關人民團體事務事件，不服本院九十二年度判字第三○八號判決，主張原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款適用法規顯有錯誤之再審事由，提起再審之訴。經查原判決係以：「原審（高雄高等行政法院）斟酌全辯論意旨，及調查證據結果，以：按私立學校法第二十九條第二項第一款、第三項及同法施行細則第二十二條第一、二項規定乃關於改選董事之董事會議開會及出席之程序規定，其條文之重點均在於規範該董事會之開會通知及會議之程序，並附帶規定議程通知應申報主管教育行政機關，既言「申報」，即只是將其議程告知之意，使主管教育行政機關得知悉開會之事，而得決定是否派員到場；蓋董事會召開之程序是否合法、會議決議之程序及內容是否適法均屬私法關係之事項，主管教育行政機關並無介入之必要，是法條規定申報主管教育行政機關，目的當非為取得主管教育行政機關開會之同意，故上訴人主張此董事會之召開應經主管教育行政機關核備，主管教育行政機關對之有同意權云云，自屬誤會，不足採取。又綜觀私立學校法全文，並無此法定期間之限制，故此期間當非所謂法定不變期間，性質上應屬一訓示期間，故被上訴人未於此期間完成應為之行為，並非當然發生失權之效果；另按行政法規中有所謂「備查」、「核備」或「核准」（「核定」）之用語，此等用語當各具意義有所區分，所謂「核備」之意，當在使受監督機關將其擬作成或已作成之行為，陳報監督機關，使其知有該事實，於必要時得採行其他監督方法，監督機關並得對該行為表示意見，供受監督機關之參考；故所謂核備，應係指由監督機關核示意見並予以備查。又行政程序法第六條規定之「平等原則」規定，其內容並包含了「不當聯結禁止原則」，行政機關之裁量性行政行為有違不當聯結禁止原則，應認有違平等原則。依前述私立學校法第二十四條第一項、同法施行細則第二十二條第三項規定，改選董事之董事會會議紀錄及改選之董事名冊固均有送請主管教育行政機關核備之必要，然私立學校董事會會議之開會及董事之改選，性質上均屬私法關係，故法條規定送請主管教育行政機關核備之目的，當為使私立學校之監督機關即主管教育行政機關知有該事實，於必要時得採行其他監督方法，故本件所稱之核備當是指由上訴人核示意見並予以備查之意，則上訴人以與該次董事會議及董事改選無關之被上訴人董事會迭有糾紛一事，不予核備，顯已逾越主管教育行政機關依據私立學校法第二十四條第一項、同法施行細則第二十二條第三項規定為是否核備行為時應依職權審查之範圍。按不論是規範性或經驗性之不確定法律概念，行政法院之審查重點，係在原處分對該不確定法律概念的內涵，是否以有充分證據的事實及經過辯證的理由涵攝於該不確定法律概念中。但從「行政保留」的觀點來看，行政機關基於其專業之認知及能力，亦有司法權所不應審查之領域，此謂之不確定法律概念之「判斷餘地」，例如考試成績之評定，多係涉及學術與知識能力之評價，其屬不確定法律概念之部分，乃是「學術之公準」，考試成績之評定乃是「公準」符合之程度之判斷；但考試成績之評定的同時，也是行政裁量的決定，故行政法院應先予以尊重（司法院釋字第三一九號解釋參照），且排除行政程序法第三條之適用。本件上訴人（即再審原告，以下同）係就被上訴人（即再審被告，以下同）第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊為是否核備之處分，核無上述判斷餘地得適用之餘地，故被上訴人主張本件上訴人應有判斷餘地云云，自屬誤會，不足採。本件被上訴人召開第十四屆第十三次董事會議時及為第十五屆董事改選時，被上訴人第十四屆董事之董事職務既仍存在，則其依據私立學校法規定，於其任期屆滿時自應召開董事會改選董事，則上訴人以開會時尚未發生之董事被解除職務之事由，不予核備被上訴人第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊，則其是否准予核備處分之裁量，顯將不相關連之事項予以聯結，超越法規之授權目的，而構成裁量之濫用；故上訴人以被上訴人第十四屆董事已被解任為由，主張其不予核備之處分，並未違法云云，自無可採。再按行政訴訟法第一百九十八條第一項規定之情況判決乃是專為撤銷訴訟而設計之制度，其目的在避免因法院作成撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實，轉而對公益產生重大損害。經查：本件被上訴人係就上訴人不予核備之行政處分（實質上即就被上訴人請求上訴人作成核備處分之申請，予以駁回），依據行政訴訟法第五條第二項規定提起課予義務訴訟，並非撤銷訴訟，故依上述行政訴訟法第一百九十八條第一項規定，本件並無得依該條規定主張情況判決之餘地。且為情況判決之目的，乃在避免因法院作成撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實，轉而對公益產生重大損害；然本件上訴人就被上訴人請求核備被上訴人第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊，為不予核備之處分，該不予核備之處分乃一消極內容之行政處分，縱法院依被上訴人請求為課予義務判決，亦不會發生情況判決所欲避免因法院作成判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實；故本件之情形核與得為情況判決之要件不合，是上訴人以本件撤銷結果顯與公益相違背，主張應為情況判決，駁回被上訴人之訴云云，亦無可採。綜上所述，上訴人前述對被上訴人第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊不予核備處分之理由，俱無可採，故而上訴人據以為不予核備之處分，其處分即有裁量濫用之違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，被上訴人提起本件訴訟，求為撤銷，為有理由，爰由該院將訴願決定及原處分均予撤銷，以期適法；然因應否准予核備係屬上訴人應依職權裁量之範圍，涉及上訴人之行政裁量決定，且被上訴人第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊，上訴人以法規之授權目的為裁量範圍，是否已至應予核備之程度，其事證亦未臻明確，故被上訴人另請求上訴人應作成對被上訴人第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊核備之處分部分，依行政訴訟法第二百條第四款規定之意旨，被上訴人在請求命上訴人依照該院判決之法律見解對於被上訴人八十九年八月二十四日申請核備被上訴人第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊事件，另作成決定部分，為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。上訴論旨，除持前詞外，並以：依私立學校法施行細則第十七條第二項規定，被上訴人學校所為改選第十五屆董事及所推選之董事長，均已經主管教育行政機關核備，依法即得行使職權。被上訴人在訴訟繫屬中已經改選第十五屆董事會，推選新任董事長陳韜，甲○既非新任董事亦非董事長，就本件訴訟代理權已經消滅，新任董事或董事長始為本件訴訟合法代表人，依行政訴訟法第一百零七條第一項第四款規定，法定代理權之存在，係訴訟要件之一，行政法院應依職權調查，惟原審判決並未命被上訴人補正，原審判決顯有未經合法代表之判決違背法令；被上訴人第十四屆董事會自第七次董事會議以來，屢次無法達到法定人數召開董事會，且被上訴人董事陳靖隆所書立之聲明書，已明白表示其不再參加任何董事會，何以其後卻又出席系爭第十四屆第十三次董事會？上訴人顯有合理懷疑陳靖隆董事是否出於自由意願出席董事會，並據為審酌依據之一，則依私立學校法第三條、私立學校法施行細則第十三條規定，法律既已明確授權主管機關監督之職權，則上訴人對被上訴人所通過之重要決議案自擁有審查其程序與實質之權限，符合法規授權目的，並無任何濫用裁量權限；被上訴人董事會已多次無法順利召開董事會議決重大事項，應已屬對董事會職權之重大影響，而非關係董事個人糾紛而已，上訴人本於監督私校之職權，以八十九年八月十四日高市教一字第八九○○○○七○三九號函請被上訴人董事會暫緩召開第十四屆第十三次董事會，係屬本於法定監督權而為之行政處分，因此上訴人審酌結果始未予核備，依據私立學校法授權上訴人監督私立學校職權之法律整體解釋以觀，並無任何濫用權力；又依行政程序法第九十二條第一項、訴願法第三條第一項規定，行政處分之特徵為具備法效性，原審判決理由欄先謂「．．．此核備與否雖不影響該法律行為之效力．．．」，復謂「．．．是否准予備查性質上應屬一行政處分」，前後矛盾，且與上開法條規定不符，顯有判決不適用法規之判決當然違背法令之情形云云，為此請求原審判決不利於上訴人部分廢棄；廢棄部分，被上訴人於原審之訴駁回或發回原審法院更為審理。經查，依私立學校法施行細則第十三條、第十七條第二項、第二十二條第三項規定，私立學校改選董事之董事會議紀錄及董事名冊應報請主管機關「核備」，則主管機關核備與否，將影響該私立學校法定程序是否完成，且主管機關如未准予核備，足以影響該私立學校諸多相關業務之進行，故本件上訴人於九十年三月八日以高市府教一字第○八四五八號函，對被上訴人陳報該校第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊不予核備，性質為消極之行政處分，被上訴人自得對之行政爭訟。又本件係因被上訴人學校第十四屆董事會於八十九年八月十七日召開第十四屆第十三次董事會議，改選第十五屆董事，並於八十九年八月二十四日陳該次董事會議及第十五屆董事名冊函請上訴人核備，上訴人不予核備，被上訴人乃依法提起行政爭訟，被上訴人學校第十五屆董事名冊，既應由第十四屆董事會報請上訴人核備，則上訴人不予核備，自應由被上訴人學校第十四屆董事會提起訴願及行政訴訟，而非由被上訴人學校第十五屆董事會提起，此觀之私立學校法第二十四條第一項之規定，甚為明顯。甲○係被上訴人學校第十四屆董事會之董事長，此為上訴人所不爭執，則由甲○代表被上訴人學校提起本件訴訟，完全符合法律規定。又上訴人雖於九十年三月八日以高市府教一字第○八四一○號函，解除被上訴人第十四屆全體董事職務，並於同年十月三十日以高市府教一字第四三二三○號函核定第十五屆董事名冊，隨即於同年十一月二十日以高市府教一字第四六二四一號函核備陳韜為被上訴人學校第十五屆董事會之董事長，惟均經被上訴人第十四屆董事甲○等人提起訴願或行政訴訟中，至今尚未確定，陳韜董事長身分既有爭議，上訴人主張應由陳韜代表被上訴人提起行政訴訟，核無足採。另被上訴人請求上訴人准予核備之被上訴人第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊，其開會日期及選舉董事日期均為八十九年八月十七日，故被上訴人為第十四屆全體第十三次董事會議開會時及為第十五屆董事改選時，被上訴人第十四屆全體董事之董事職務仍合法存在，並未經上訴人解除，而核備之目的，乃為使監督機關知有該事實，並得對該行為表示意見，且於必要時，得採行其他監督方法。本件被上訴人召開第十四屆第十三次董事會議時及為第十五屆董事改選時，被上訴人第十四屆董事之董事職務既仍存在，則其依據私立學校法之規定，於其任期屆滿時自應召開董事會，改選第十五屆董事，則上訴人以被上訴人第十四屆全體董事業已解任；以及該屆董事會屢次流會為由，函復在其召開私立學校諮詢委員會議前，暫緩召開第十四屆第十三次董事會議為由，不予核備被上訴人該次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊，則其是否准予核備處分之裁量，顯將無相關連之事項予以聯結，超越私立學校法第三條：「私立學校受主管教育行政機關之監督」，及私立學校法施行細則第十三條：「私立學校董事會依本法第二十二條所定職權通過之各項重要決議案，應專案報請主管教育行政機關核備」等法規授權目的，有違行政程序法第十條之規定，構成裁量之濫用，原審判決據此為上訴人不利之判決，核無違誤。從而，原審判決撤銷原處分及訴願決定，於法並無不合，惟被上訴人請求上訴人作成對被上訴人第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊核備處分部分，原審以應否准予核備係屬上訴人應依職權裁量之範圍，涉及上訴人之行政裁量決定，且被上訴人第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊，上訴人以法規之授權目的為裁量範圍，是否已至應予核備之程度，其事證亦未臻明確，上訴人應依原審判決之法律見解，另作成處分，核無違法。上訴意旨為無理由，應予駁回。」等語資為判決理由，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無相違背、與解釋、判例均無相牴觸之情形。再審原告仍執陳詞指摘原判決適用法規顯有錯誤，惟查原判決對再審原告之主張既已詳予剖析論駁，甚為明確，則再審起訴意旨至多僅能視為法律見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤而據為再審之理由。從而本件再審起訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 合 文法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十三 年 九 月 十六 日