最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一二五一號
上 訴 人 甲 ○訴訟代理人 賴玉山 律師被 上訴 人 臺灣糖業股份有限公司代 表 人 林能白右當事人間因確認公法上法律關係成立（不成立）事件，上訴人對於中華民國九十二年四月二十三日高雄高等行政法院九十一年度訴字第一一三六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：本件之問題核心，乃在於公物之利用的性質，究為反射利益，抑屬一種法律上利益。就此，隨著權利思潮之發展，近來已從反射利益說朝權利說發展。蓋傳統上以權利與反射利益之二分法，作為辨別訴訟利益之標準，對個人權利之保障有欠周延，與權利思潮之發展相違，故學理上出現所謂「保護規範說」，主要著重於客觀規範目的之探求，並就規範結構、規範範圍、適用對象之特定性及其他社會因素，例如環境權之保障、建築計畫或其他計畫所造成之影響等，予以斟酌。保護規範理論近來為實務上所採（司法院釋字第四六九號解釋意旨參照），亦為原判決所採認，故上訴人就系爭道路之使用，非僅屬反射利益，而係有法律上利益，原判決於理由中認定所謂法律上利益，通說係採保護規範理論，惟其後就本件之事實認定，卻採反射利益說，實有理由矛盾之違誤。又關於公物之利用性質，權利說將利用者「行政主體化」，並提供平等權構成論、自由權構成論、訴訟利益擴大論及信託理論等四種理論以之為基礎，乃司法院釋字第四六九號解釋所採保護規範理論已成為目前之實務通說，原判決不查，就此實有判決違背法令之情形。末按，若從利用者對該公物利用之依賴程度而決定是否賦予其司法救濟，即就依賴程度之考量因素而言，本件上訴人平日住家聯外通行以利用系爭既成道路最為簡便。原判決徒以崁腳村有縣道通過，即認定上訴人對系爭道路屬無依賴關係之自由使用，遂認定上訴人欠缺當事人適格，殊嫌率斷，從而原判決自有判決不適用法則之違誤。而上訴人就系爭道路之使用，既有權利存在，則被上訴人為系爭道路之所有權人，就系爭道路是否存有公用地役關係，自屬有被告適格之存在。為此求為廢棄原判決，另為准如上訴人於原審之聲明之判決。
二、被上訴人則以：按依司法院釋字第四九六號解釋對保護規範理論闡述意旨，足見法律規範如係為公共利益或一般國民福祉而設外，兼有保障特定人之意旨之目的，且主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間時，始就該項權利加以保護。次按公用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所發生，不得主張對該土地有任何權利或法律上利益，足見公用地役關係應係存在行政機關與供役地所有權人間之法律關係。本件上訴人所請求確認公用地役權之範圍，係引用雲林縣政府在被上訴人所有土地上開設柏油路面及排水溝，姑不論該設施是否合法，該道路並非由上訴人所開闢，且上訴人對系爭土地亦無任何請求權存在，則上訴人顯非屬公用地役權法律關係所規範得享有權利之特定人，充其量僅為道路之利用人。又衡量公用地役權之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展等因素為綜合判斷，利用人只是在不妨害公物之情形下得自由使用，以增進其生活便利；況且雲林縣政府係已開設系爭道路，並非完全不作為而損害上訴人權利，反而係因為違法作為（開闢系爭道路）而侵害被上訴人權利，揆諸前揭解釋及判決意旨，上訴人所主張公用地役權，尚與保護規範理論之要件不符。又按行政訴訟法第六條第一項規定確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其所稱公法上法律關係，應係指人民與行政機關間所生之法律關係，又所謂即受判決之法律上利益，係指原告之權利或法律上利益有受侵害之危險，且得以確認判決除去者，始得提起之。查被上訴人並非行政機關，則上訴人所主張之權利是否為公法上之法律關係，已非無疑；參以系爭土地係因雲林縣政府擅自闢建，上訴人充其量僅為通行便利之反射利益，系爭道路能否通行並無侵害其利益。其利益既未受有損害，自無需經由訴訟程序加以排除之必要，是上訴人顯乏受確認判決之法律上利益，無經由行政訴訟法第六條第一項規定排除之必要。上訴人另主張其住所平時聯外通行以利用系爭道路為最簡便，但查：原審審理期間多次諭命上訴人提出其住所與系爭道路間相互依存之位置，及其何以需透過系爭道路對外通行之說明，上訴人非但無法具體說明，且其所提出之位置亦明白顯示其住所有縣道經過，是其空言平時聯外通行以利用系爭道路為簡便之途徑，顯與事實不符。被上訴人前已對雲林縣政府提起民事訴訟請求返還土地事件，該案經臺灣高等法院臺南分院九十年度上字第四號民事判決認定雲林縣政府應將該柏油路面清除、排水溝剷除填平，將土地交還被上訴人，前雲林縣長廖泉裕亦因利用不知情承辦公務員竊佔系爭道路，經同院九十年度上訴字第一五一六號刑事判決判處竊佔罪確定在案。故系爭道路顯無公用地役權存在，殆無疑義。另依司法院釋字第四○○號解釋意旨，既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要等三項要件。揆諸系爭道路僅因雲林縣政府擅自闢築後，僅使上訴人得以通行便利或省時，尚非為公眾通行之必要；又雲林縣政府開闢道路之初，被上訴人即表示異議，雲林縣政府亦承認疏失，而表示歉意，足見被上訴人已盡阻止之能事；參以系爭道路自雲林縣政府闢築迄今僅約三、四年而已，亦非時日久遠，一般人無復記憶之情形，益徵系爭道路與公用地役關係之要件無一相符，上訴人空言主張，顯屬無稽等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按司法院釋字第四○○號解釋意旨，公用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所發生，不得主張對該土地有任何權利或法律上利益。經查，系爭道路因訴外人雲林縣政府認屬既成道路，而在其上鋪設柏油及開築水溝，惟因被上訴人對系爭其所有土地是否屬既成道路有爭執，業已對雲林縣政府提起民事訴訟請求返還土地，並經臺灣高等法院臺南分院九十年度上字第四號民事判決，判決雲林縣政府應將系爭道路柏油路面清除、排水溝剷除填平，將土地交還被上訴人，現該案已上訴最高法院審理中；而本件上訴人所以認其就系爭道路有確認公用地役關係成立之利益，無非以其居住於雲林縣古坑鄉崁腳村十六鄰八十九號，平日聯外通行經常利用系爭既成道路為其論據；換言之，上訴人並非系爭土地所有權人，亦非系爭公物（既成道路）之主管機關，只是公物之利用人，而公物利用，利用人只是在不相妨害之情況下得平等自由使用公物以增進其生活便利，並未賦予利用人權利，使其得對抗公物主管機關或第三人，亦即就系爭道路之土地是否成立公用地役關係，上訴人只享有反射利益，並無法律上之利益，則依前開所述，其即無提起本件確認訴訟之確認利益，故其提起本件確認公法上法律關係成立之訴訟，其上訴人之當事人適格即有欠缺。退一步言，縱認公物的一般利用並非一概可視為「權利」或「法律上利益」，而是應在一定的構成要件下始予承認其具有權利之性質。換言之，應視公物於居民日常生活的重要程度予以個案救濟，例如對某道路的使用，其鄰近居民之訴訟利益或權利必大於其他偶爾自由使用之居民，故關於公物之一般利用，究屬權利或法律上利益或僅屬反射利益，應以利用者對該公物利用之依賴程度而定。查本件上訴人所以認其就系爭道路有確認公用地役關係成立之利益，係以其居住雲林縣古坑鄉崁腳村十六鄰八十九號，平日聯外通行需利用系爭既成道路為其論據，已如上述；然依上訴人提出之位置圖，崁腳村即有縣道通過，則上訴人自無另行繞道再連接系爭道路以對外聯絡；是縱認系爭道路為已成立公用地役關係之既成道路，上訴人對此道路亦屬無依賴關係之自由使用，自難認上訴人就系爭道路是否形成之公用地役關係享有法律上利益，而應認系爭道路縱成立公用地役關係，上訴人亦僅享有反射利益，是上訴人提起本件確認公法上法律關係成立之訴訟，其並非適格之上訴人。再按公用地役關係既為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，足見公用地役關係是存在行政機關（公物主管機關）與供役地所有權人間之法律關係。本件上訴人既非供役地所有權人，被上訴人更非行政機關（公物主管機關），則兩造間自不成立或存在公用地役關係，亦即上訴人並非系爭公用地役關係之一方，至於被上訴人則為系爭土地之所有權人，更非形成或確認此公用地役關係之行政機關，故上訴人於原審以本件被上訴人為被告提起本件確認公法上法律關係成立之訴訟，其被告之當事人適格亦有欠缺，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，若係由所確認之公法上法律關係之一方提起者，應以他方為被告，當事人始有適格；若由對公法上法律關係有即受確認判決法律上利益之第三人提起者，應以形成或確認公法上法律關係之行政機關為被告，當事人方為適格。而公用地役關係為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，足見公用地役關係是存在於形成或確認公用地役關係之行政機關（公物主管機關）與供役地所有權人間之法律關係。經查：本件上訴人並非系爭供役地所有權人，其亦非行政機關，此為原審所已認定之事實，則上訴人顯非系爭公用地役關係之一方。縱認上訴人係就系爭公用地役法律關係有即受確認判決之法律上利益之第三人，其提起本件確認訴訟，亦應以形成或確認系爭公用地役法律關係之行政機關即雲林縣政府為被告，其當事人始為適格。上訴人以被上訴人為系爭道路之所有權人，就系爭道路是否存有公用地役關係，進而謂本件被上訴人為適格之被告云云，並非可採。從而，本件上訴人以被上訴人為被告，於原審提起本件確認訴訟，其被告之當事人適格顯有欠缺，原審以此項理由，駁回上訴人於原審之訴，核無不合。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。又本件以此項理由即得予駁回上訴人之上訴，上訴意旨另就其提起本件訴訟原告適格並無欠缺，而為爭執部分，與本件結論已不生影響，爰不另予論斷，併此敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十三 日