最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一二五二號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 乙○○右當事人間因國有非公用不動產撥用事件，上訴人對於中華民國九十二年四月十八日高雄高等行政法院九十一年度訴字第九○二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：系爭坐落高雄市○○區○○段一小段九三四地號土地係都市○○○○○道路用地，且業經被上訴人違法逕予開闢為道路使用，應屬國有財產法第四條第一項第二款所謂之「公共用財產」，非原判決所認之「非公用財產」，而該地亦已供人車通行達三十年之久。另土地法第二十六條雖規定，撥用之主體為行政機關，亦即僅行政機關（用地機關）始得向土地管理機關（即財政部國有財產局，下稱國產局）提出撥用之請求，然本件上訴人從未直接向國產局提出撥用請求，而係向有責任過失且具權利與義務之被上訴人，提出請求其應向國產局提出撥用之請求，並無違反行政機關始能擔任撥用主體之立法意旨，此與判決理由有別，依上訴人提出之訴訟事實，在法律上並非顯無理由。又此之所謂請求權，可分為直接與間接兩種；本件所謂直接請求權者，係指具有得直接向國產局請求之請求權；另所謂間接請求權者，應指就撥用之土地具有權利義務關係存在之第三人之請求權。基此，本件之直接請求權人係指被上訴人，而上訴人應為間接請求權者。本件爭議之產生，因被上訴人重大違失之行政行為所致，致上訴人之地價補償請求權無法實現，損及上訴人受憲法保障之財產權，原判決誤依行政訴訟法第一百零七條第三項規定判決上訴人敗訴，顯有違誤。末按，承租人之地價補償費請求權係自耕地承租權之結束而開始，而耕地承租權之結束方式分別為租約之終止及公權力之徵收與撥用，系爭土地迄今並無出租人（土地所有權人）為終止租約之意思表示，亦無政府機關辦理徵收與撥用之公權力行使，並無請求權行使之問題存在，自無被上訴人於原審所主張之十五年時效之限制。為此求為廢棄原判決、撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人另為適法處分。
二、被上訴人則以：系爭土地原為本市第十七號公園（第十二期重劃區中正文化中心）周圍道路用地，前經土地所有權人陳情列入十七號公園減額使用參加重劃分配土地，由全體道路用地地主出具承諾書，同意先行提供開闢道路，俟重劃完成後再分配土地代替補償，惟六十七年六月二十八日重劃公告確定之範圍並未包括道路用地，依法不得參與分配，被上訴人曾研議以相互交換抵費地及動支抵費地盈餘款之方式補償，惟皆未獲上級核准，故無法參與分配土地及未獲補償。為解決本案，被上訴人於七十六年十二月二十一日召開「高雄市中正文化中心周圍道路（光華一路、四維二路、和平一路、五福一路）用地補償協調會」，協商結論略以：「．．．（二）五福一路、四維二路、和平一路用地部分，按七十六年七月一日公告地價協議價購。扣除土地增值稅後之地價款無息分五年平均攤發．．．。（五）請本府工務局（新建工程處）依據上開結論逐一與土地所有權人簽訂土地買賣契約，並申辦土地所有權移轉登記為市有後一個月內發放第一年地價款。」被上訴人所屬工務局新建工程處（下稱高市新工處）依據被上訴人七十七年一月十六日七七高市府地四字第一四○一號函示，於七十八年度分別與願接受上開協議條件之私有土地所有權人辦理協議價購。嗣原土地所有權人阮朝英死亡，其繼承人阮王秀絨於七十三年間將其應有部分，向財政部高雄市國稅局申請抵繳遺產稅，該局依遺產及贈與稅法規定准其抵繳，並於七十四年間登記為國有，管理機關為國產局。因該部分土地已登記為國有，非屬被上訴人於七十八年度依前開協議條件辦理協議價購之私有土地，而未處理。（二）國產局臺灣南區辦事處（下稱國產局南區處）於九十年八月二十日以台財產南管字第○九○○○一九九一○號函請新工處儘速依國有財產法第三十八條及各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則規定補辦理有償撥用，以符合規定並維承租人權益。新工處乃以九十年八月二十八日九十高市工新（四）字第八五九一號函復國產局南區處。案經國產局南區處再以九十一年一月十六日臺財產南管字第○九○○○三三七五八號函復上訴人，並副知新工處，被上訴人接獲後乃以九十一年三月二十六日高市府工新字第一三五六八號函再為說明處理原則及立場。而上訴人卻逕自提起行政訴訟及本上訴，除於法未合外，亦屬無據等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人主張其向訴外人陳受福、阮朝英（應有部分各二分之一）承租系爭土地（重劃前為林德官段一二○之三地號），雙方訂有耕地三七五租約。因上開土地原為高雄市第十七號公園（第十二期重劃區中正文化中心）周圍道路用地，曾於被上訴人改制直轄市前，經土地所有權人陳情列入十七號公園減額使用參加重劃分配土地，並由全體道路用地地主出具承諾書，同意先行提供開闢道路，俟重劃完成後再分配土地代替補償。惟其後於六十七年六月二十八日重劃公告確定之範圍並未包括道路用地，故其所有權人依法不得參與分配，為此，被上訴人乃於七十六年間召開協調會，達成以協議價購之方式解決，並於七十八年度與願意接受協議條件之私有土地所有權人完成協議價購。然訴外人阮朝英死亡後，其所有之系爭土地應有部分二分之一，於七十三年間即由其繼承人阮王秀絨持向財政部高雄市國稅局申請核准抵繳遺產稅，並於七十四年間登記為國有，復因被上訴人前揭七十八年度之價購協議，不包括公有土地，上訴人遂於九十一年二月間向上訴人陳情儘速辦理有償撥用及支付補償費，經被上訴人以九十一年三月二十六日高市府工新字第一三五六八號函復上訴人。（二）按各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則，乃各級政府機關辦理公有不動產撥用時，其有償無償之劃分標準，但此並非人民得請求政府機關辦理撥用土地之請求權依據；而關於公有土地撥用程序，依土地法第二十六條及國有財產法第三十八條之規定，或由需地機關商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用，或應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。準此，撥用土地既應由行政院核准之，則被上訴人自無就系爭土地為准否撥用之決定權，其並無從作成准否撥用之處分。本件上訴人係依行政訴訟法第八條第一項規定提起給付訴訟，請求被上訴人就系爭土地應有部分二分之一辦理有償撥用計畫，報請行政院核准，業據上訴人訴訟代理人陳明在卷；惟無論依土地法第二十六條或國有財產法第三十八條之規定，其均為關於各級政府機關需用公有土地時如何取得用地之規定，並非賦予人民得請求政府機關辦理撥用之法律依據。換言之，公地撥用乃不同行政主體間依法定程序取得國家土地使用權之程序，只有國家才能擔任撥用權之主體，一般人民尚無請求國家撥用公有土地之公法上請求權。至上訴人雖主張其就系爭土地與國產局仍有耕地租約關係，如經被上訴人辦理有償撥用，則上訴人即可依平均地權條例第十一條規定獲得補償一節，固據提出前揭國產局南區處九十年八月二十日台財產南管字第○九○○○一九九一○號函及九十一年一月十六日台財產南管字第○九○○○三三七五八號函文為證。惟按平均地權條例第十一條，係公有耕地撥用後有關佃農補償之規定，是承租人縱使因此受到補償，亦屬耕地撥用後之結果，非可以此作為承租人有請求政府機關辦理有償撥用之法律依據。因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。．．．」「前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」土地法第二十六條及國有財產法第三十八條第一項、第二項分別定有明文。由前開規定可知公地撥用乃不同行政主體間取得國家土地使用權之行政行為，與人民之權利義務無涉。需用土地之政府機關欲取得公有土地，固須經撥用之程序，惟政府機關之已使用公有土地者，並非即有向行政院申請核准撥用其使用之土地之義務。需用土地之政府機關既無申請撥用公有土地之義務，則該土地權利之利害關係人自無向需地機關請求向行政院申請核准撥用公有土地之權。經查：本件上訴人主張其向訴外人陳受福、阮朝英（應有部分各二分之一）承租系爭土地，雙方訂有耕地三七五租約。因上開土地原為高雄市第十七號公園（第十二期重劃區中正文化中心）周圍道路用地，曾於被上訴人改制直轄市前，經土地所有權人陳情列入十七號公園減額使用參加重劃分配土地，並由全體道路用地地主出具承諾書，同意先行提供開闢道路，俟重劃完成後再分配土地代替補償。惟其後於六十七年六月二十八日重劃公告確定之範圍，並未包括道路用地，故其所有權人依法不得參與分配，為此，被上訴人乃於七十六年間召開協調會，達成以協議價購之方式解決，並於七十八年度與願意接受協議條件之私有土地所有權人完成協議價購。然因訴外人阮朝英死亡，其所有之系爭土地應有部分二分之一，於七十三年間即由其繼承人阮王秀絨持向財政部高雄市國稅局申請核准抵繳遺產稅，並於七十四年間登記為國有；復因被上訴人前揭七十八年度之價購協議，不包括公有土地，上訴人遂於九十一年二月間向上訴人陳情儘速辦理有償撥用及支付補償費，被上訴人以九十一年三月二十六日高市府工新字第一三五六八號函復上訴人，謂礙於財政困難，暫緩撥用等情，為原審依法認定之事實，揆之前開規定及說明，本件上訴人並無權請求被上訴人向行政院申請撥用系爭土地，上訴人向被上訴人為前項申請，被上訴人否准之，自無不合，原判決就原處分及訴願遞予維持，亦無不合。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十三 日