最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一二五八號
上 訴 人 臺南市安南地政事務所代 表 人 乙○○訴訟代理人 甲○○
丁○○被 上訴 人 庚○○
參 加 人 壬○○
丙○○戊○○辛○○己○○右當事人間因溢繳登記規費罰鍰事件事件，上訴人對於中華民國九十二年四月二十九日高雄高等行政法院九十二年度訴字第一○五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人在原審起訴主張：被上訴人及參加人之被繼承人蔡水金於八十六年七月二十四日死亡，遺有坐落台南市○○區○○○段第八七一及四一二地號土地應有部分各三分之一；⑵土城段第八七二地號土地所有權全部；⑶青草段第九六七及九六九地號土地應有部分各五九八八九分之二一○六四；⑷青草段第九七八地號土地所有權全部；⑸青砂段第六一九、六二○地號土地所有權全部及土城段一三建號建物（建物門牌台南市○○街○段○○○號）等不動產，經於八十九年間申辦繼承登記。上訴人核算登記費，就土地部分，竟依內政部台（八一）內地字第八一七三九四三號函頒訂之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定，以各該土地之公告現值為準，計徵登記費新台幣（下同）一○七、○九二元。另以逾期聲請繼承登記為由，處以登記費額一倍之罰鍰一○七、○九二元，總計二一四、一八四元，被上訴人不查已如數繳納完畢。然查各該土地之登記費，依土地法第七十六條第一項規定，應以繼承時之申報地價為標準，上訴人依據之行政命令以公告現值為準，牴觸法律，自屬無效，所作成之徵收登記費及罰鍰處分均屬違法。
超收之登記費及罰鍰計一八九、八○○元，即屬無法律上原因而受有利益，致他人受損害，構成公法上之不當得利，應予返還。被上訴人申請返還，上訴人否准，亦屬違法。訴願決定未予糾正，自有未合等語，求為撤銷訴願決定及原處分，並判命上訴人應作成退還被上訴人溢繳登記費及罰鍰計一八九、八○○元之判決。
二、上訴人則以：內政部依法律授權，訂頒土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定，上訴人基於下級機關行政倫理，應遵循辦理。土地法第七十六條第一項規定之申報地價，究為因登記而申報之移轉現值（地價）或規定地價程序中之申報地價，看法仍有紛歧，在中央最高地政主管機關內政部未修正或廢止上開補充規定前，上訴人據以辦理，無溢收情形等語，作為抗辯。
三、原審以：
（一）按「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」為土地法第七十六條第一項所明定。又「土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告現值並非相同。主管機關於計徵本件土地登記之登記費及罰鍰時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，內政部八十六年五月二十九日台內字第八六七五七六號函發布修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令，以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸。」最高行政法院八十八年度判字第六九號亦著有判例。
（二）被上訴人於八十九年九月十八日向上訴人申辦上開不動產之繼承登記。上訴人依內政部八十一年五月二十一日台（八一）內地字第八一七三九四三號函頒修正土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定，以各該土地之公告現值計算，並按土地面積總額之千分之一計徵登記費一○七、○九二元；另因被上訴人逾期聲請繼承登記，除扣除依法不可歸責之日期後，並依土地法第七十三條第二項規定處以登記費額一倍之罰鍰計一○七、○九二元，總計二一四、一八四元，其計徵標準，參照前開規定，顯與土地法規定有違。雖內政部於九十年七月二十三日以台（九十）內中地字第九○八二六六六號函修正土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第三點第三款規定，將原來「繼承登記，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅之價值為準」，修正為「繼承登記，以申報地價、稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為準」，並規定修正之部分自九十年八月十五日起施行，仍無礙上訴人依修正前之補充規定計徵本案之登記費及裁處罰鍰之違法性。
（三）上訴人以土地公告現值作為計徵本件土地繼承登記費及罰鍰之標準，其處分自屬違法。訴願決定未予糾正，自有未合。被上訴人執此指摘，請求將訴願決定及原處分均撤銷，並判命上訴人應作成超收之登記費及罰鍰發還之行政處分，即屬有理由等情，因而判決將訴願決定及原處分均予撤銷，並命上訴人對於被上訴人申請返還溢繳土地登記規費事件（收文字號九十一年九月二十七日地所字第一○五二九號），作成退還被上訴人及參加人溢繳登記費及罰鍰共計一八九、八○○元之行政處分之判決。
四、本院判斷如下：
（一）查被上訴人在原審言詞辯論時之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。被告機關應作成退還原告溢繳土地登記規費及罰鍰新台幣十八萬九千八百元之行政處分。」原判決認被上訴人之起訴為有理由，於主文諭知：「訴願決定及原處分均撤銷。被告對於原告中華民國九十一年九月二十申請返還溢繳土地登記規費事件（收文字號九十一年九月二十七日，地所字第一○五二九號），應作成退還原告及參加人溢繳土地登記費及罰鍰計新台幣壹拾捌萬玖仟捌佰元之行政處分。」其主文關於參加人部分，並非起訴聲明之範圍。如認上訴人應返還之對象，包括亦為繼承人之參加人，不受被上訴人於訴願程序中提出證明書，主張受讓參加人之公法上請求權影響，然依原處分卷附繼承系統表，尚有一繼承人蔡敏燕並不在參加人之列，是否亦為受返還之對象。且依訴願卷附被上訴人之繳款收據聯單，登記費之繳款義務人為戊○○等五人，罰鍰之繳款義務人為丙○○等七人，並不一致，究應返還何人，原判決未予推求闡明，併就參加人部分予以判決，不無就當事人未聲明之事項予以判決之違法。
（二）被上訴人於申請返還不當得利遭拒絕後，始以上訴人拒絕之函復為行政處分而提起訴願，受訴願決定駁回後，方進而提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並判命上訴人應作成退還不當得利之行政處分。提起者為行政訴訟法第五條第二項之課以義務訴訟，而請求撤銷之原處分，為拒絕申請之處分。惟其起訴理由說明上訴人超收土地登記規費及其罰鍰部分暨嗣後否准退還溢繳規費及其罰鍰之行政處分均屬違法，則請求撤銷之原處分有無包括計徵登記費及罰鍰處分，尚非明確。原判決未經闡明，逕自說明上訴人以公告土地現值為計徵本件土地繼承登記費及罰鍰之標準，其處分自屬違法。訴願決定未予糾正，自有未合，被上訴人執此指摘，請求將訴願決定及原處分撤銷，即屬有理由等等，全未論及上訴人拒絕申請退還不當得利之函復是否為行政處分及其適法與否之情由，似以被上訴人請求撤銷之原處分為計徵登記費及罰鍰處分，不無怠於闡明之缺失。
（三）本件被上訴人請求上訴人返還超收之登記規費及罰鍰共計一八九、八○○元，係主張該超收部分構成公法上不當得利，應類推適用民法不當得利規定返還。上訴人則抗辯依法徵收登記規費，被上訴人並無溢繳情形，否認有超收而構成公法上不當得利之事實。原判決認被上訴人之請求為有理由，無非以上訴人將土地公告現值作為計徵本件土地繼承登記費及罰鍰之標準，其處分違法為論據。然查上訴人所為計徵登記費及罰鍰處分違法之效果，何以致上訴人構成公法上不當得利而應返還之結果，原判決理由並無一語說明，顯有不備。
（四）按公法上不當得利，行政法規中，如行政程序法第一百二十七條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第二十八條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，無非就不同之態樣而為規定，尚無統一的不當得利法之明文。適用之際，除有特別規定者外，應類推適用民法關於不當得利之規定，須無法律上之原因而受利益，致他人受損害者始足當之，其受領人因而有返還不當得利之義務。本件被上訴人請求返還不當得利，係依公法上不當得利法理類推適用民法不當得利規定，其不當得利，依被上訴人主張，係上訴人計徵登記費及罰鍰，由被上訴人繳納之一部分。如果屬實，且依原判決認定該計徵登記費及罰鍰為行政處分，而上開行政處分並未經上訴人撤銷，則被上訴人依行政處分之內容而繳納，上訴人亦依行政處分之內容而受領，似非無法律上之原因。原判決未詳推求，遽認被上訴人請求返還為有理由，不無可議。
（五）原判決既有可議，上訴意旨求予廢棄，應認為有理由。本件事實尚待查明認定，因廢棄原判決，發回原法院更審。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十四 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 吳 明 鴻法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十四 日