最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一二八二號
上 訴 人 采盟股份有限公司代 表 人 甲○○
（送達代收人劉祥墩律師被 上訴 人 財政部（承受臺灣省菸酒公賣局業務）代 表 人 乙 ○右當事人間因菸酒專賣暫行條例事件，上訴人對於中華民國九十二年六月二十六日臺北高等行政法院九十一年度訴字第一○三七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人起訴主張：上訴人為一國際機場內免稅商店經營商，自民國八十九年十一月至九十年九月止，依「臺灣省菸酒公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點」之規定，向前臺灣省菸酒公賣局（九十一年七月一日改制為臺灣菸酒股份有限公司，下稱前公賣局）繳交公賣利益，上訴人以前公賣局依前開實施要點收取公賣利益計新臺幣（下同）三九、六八六、二六一元係屬違法為由，請求退還，並按法定利率年息百分之五計算加計利息，經前公賣局以九十年十一月十五日九○公外字第○○二五一五六號書函（下稱系爭函）拒絕所請。惟查前公賣局課徵國際機場免稅商店免稅菸酒公賣利益，無非係依被上訴人八十三年九月五日台財庫第000000000號函辦理，訂定「臺灣省菸酒公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點」為準據。而被上訴人所為之函示，有關繳交「與前公賣局同額專賣利益」部分，並無任何法律依據或經法律授權發布，是上開函示明顯違反法律保留原則，應屬自始無效之命令。前揭實施要點既然是依上開無效之命令為準據，即失所附麗，自屬無效，其理至明等情，爰請求判決將原處分（系爭函）及訴願決定均撤銷，被上訴人應給付上訴人四二、一○三、一二一元及各自如原判決附表所示繳款日期翌日起算至清償日止按年息百分之五計算之利息。
被上訴人則以：依據行為時之臺灣省內菸酒專賣暫行條例第二十八條、第二十九條、第三十條及該條例施行細則第二條暨財政收支劃分法第二十條之規定，前公賣局經營菸酒專賣事業，並為菸酒專賣機關，其法律依據至為明確。而於法律許可之專賣制度下，經營菸酒專賣所產生之專賣利益，本屬政府之利益，前公賣局經營菸酒事業所獲取之專賣利益，均依規定繳庫。上訴人在專賣制度未廢止前分享專賣機關權利，其專賣利益同屬政府所有並無疑義。至於前公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點，雖係行政命令，然其係為執行上述臺灣省內菸酒專賣暫行條例及財政收支劃分法等法律，在該等法律規範下，所訂定之稽徵方法，上訴人將被上訴人之稽徵方法誤以為徵收之依據，顯係倒果為因之詭辯。又依交通部民用航空局中正國際航空站管制區內中央區投標須知第十八點第十二款、第二十五點第一款及第二款之規定，上訴人於參與投標時，已充分瞭解並同意銷售洋菸酒需依規定繳交公賣利益之規定，其事後起訴要求返還公賣利益，顯有違契約之內容，自屬於法無據等語，作為抗辯。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原判決附表明細─繳款日期欄所示（最後日期為九十年九月二十五日繳交完畢），有各個前公賣局營業基金收入繳款單影本附卷可稽，上訴人於九十年十一月二日向前公賣局請求退還，系爭函以上訴人主張前公賣局所收取其所繳公賣利益計三九、六八六、二六一元係屬違法，請求退還其所繳公賣利益，並按法定利率年息百分之五計算加計利息之請求為無理由，而拒絕其所請，乃單純拒絕意思通知，非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為之行政處分，且非依法申請案件之否准處分，經審判長闡明後，上訴人仍依行政訴訟法第四條第一項規定請求撤銷原處分（系爭函）及訴願決定，堅稱：「以該書函為總括，以該書函為行政處分，來包括前面整個每一筆公賣利益的課徵」云云。是縱認為上訴人係對原判決如附表明細─所示計四十八筆之繳款不服，請求救濟，而上訴人提出臺灣省菸酒公賣局營業基金收入繳款單影本，系爭函所指之最後一筆日期為九十年九月二十五日，上訴人於九十年十一月二日向前公賣局請求，為上訴人所自認，依訴願法第十四條第一項規定，訴願之提起，應自行政處分達到之次日起三十日內為之，則上訴人以上述申請函請求救濟，亦已逾期（另原判決附表明細二所示之繳交公賣利益部分，不在撤銷訴訟範圍）。本件關於撤銷訴訟部分，有行政訴訟法第一百零七條第一項第十款後段不備其他要件之不合法，自應駁回之。次就上訴人依行政訴訟法第八條第一款規定請求返還不當得利部分，係以無法律上之原因而受利益，致他人受有損害為要件。依行為時之臺灣省內菸酒專賣暫行條例第二十八條、第二十九條及第三十條分別規定：「菸酒之運銷，由專賣機關按各地需要情形核定之，其出入境時應經專賣機關許可」、「菸類及酒類之販賣，非專賣機關或經其許可之零售商不得為之」、「未貼專賣憑證之菸類及酒類不得販賣、持有或轉讓」；該條例施行細則第二條規定，本條例所稱專賣機關，係指前公賣局及其所屬機構而言。另財政收支劃分法第二十條規定：「各級政府經法律許可，得經營獨占公用事業，並得依法徵收特許費，准許私人經營。」前公賣局經營菸酒專賣事業，並為菸酒專賣機關，其法律依據至為明確。而於法律許可之專賣制度下，經營菸酒專賣所產生之專賣利益，本屬政府之利益，前公賣局經營菸酒事業所獲取之專賣利益，均依規定繳庫，被上訴人並無收取該專賣利益外，復依臺灣省內菸酒專賣暫行條例第三十三條規定，菸類酒類之配售價格、零售價格均由被上訴人按照成本及國家專賣利益為計算標準分別擬定，呈由行政院核定公告之，變更時亦同。另依前公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點第二點規定，機場免稅商店銷售免稅菸酒者，應於免稅菸酒銷售五日前向被上訴人報備售價，並副知前公賣局。由此可見，免稅商店銷售之菸酒，其售價已內含專賣利益，該項專賣利益歸屬政府，而其價款由業者轉嫁予消費者，上訴人應無任何損失，上訴人依不當得利法律關係請求返還，為無理由。又上訴人在專賣制度未廢止前分享專賣機關權利，其專賣利益同屬政府所有，揆諸上述財政收支劃分法第二十條規定甚明。至於前公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點雖係行政命令，然其係為執行上述臺灣省內菸酒專賣暫行條例及財政收支劃分法等法律，在該等法律規範下，所訂定之稽徵方法，並非徵收之依據，上訴人誤以為徵收之依據，而認為前公賣局收取公賣利益為無法律依據，委無可採。又前公賣局為行為時臺灣省內菸酒專賣暫行條例施行細則第二條明定之菸酒專賣機關，對於財政收支劃分法第二十條及行為時臺灣省內菸酒專賣暫行條例第三十三條規定應依法徵收之「國家專賣利益」，被上訴人授權專賣機關前公賣局就徵收程序之細節及技術性事項，訂定前公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點，係依據法律明確授權而訂定，本院八十七年度判字第一○五七號判決亦認菸酒公賣之依據為財政收支劃分法第二十條可資參考。從而，上訴人主張前公賣局徵收公賣利益為無法律上依據，亦無可取。退步言之，縱如上訴人所言公賣利益之性質為租稅，依稅捐稽徵法第三十五條第一項規定應於法定期間內申請復查，上訴人並未依法申請復查，故縱認公賣利益為租稅，亦因上訴人未經合法救濟而確定，上訴人自不得提起不當得利之訴。又按「經營銷售貨物予入出境旅客之業者，得向海關申請登記為免稅商店」、「免稅商店業者應向所在地海關申請登記，其所應具備之資格、條件．．．及其他應遵守事項之辦法，由財政部定之」，關稅法第五十五條第一項、第四項定有明文。查免稅商店僅係針對特定業者之特定營業行為，基於稽徵作業之考量所訂之制度，並不影響租稅主權之行使。國際機場免稅商店雖設置於機場管制區，但所謂「管制區」係著眼於機場安全管制之需要，其屬國家主權領域從無疑義，上訴人徒以免稅商店在機場管制區內即不屬我國法律管轄，顯然有誤。況依上述關稅法第五十五條第四項所授權訂定之「免稅商店設置管理辦法」第六條規定，免稅商店銷售貨物予出境或過境旅客，其免稅範圍包括關稅、貨物稅及營業稅。公賣利益因不屬租稅，亦不在免除範圍之內，故對入境旅客攜帶之洋菸酒課徵關稅及公賣利益，係推論該等洋菸酒係旅客購自海外，而有海關計收關稅及公賣利益加貼專賣憑證後放行之規定，上訴人以此質疑，顯示對法令有所不解。再按「保稅倉庫」係儲存應稅而未稅貨物之場所，儲存於「保稅倉庫」內之貨物係無交易之靜態儲存，其與「免稅商店」係營業場所本質上本就不同。本件上訴人儲存於保稅倉庫內之洋菸酒，依前公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點第三點之規定，亦無課徵公賣利益，僅係於向保稅倉庫提貨時乃有公賣利益之徵收。該點規定「免稅商店向保稅倉庫提貨，．．．向公賣局．．．繳交公賣利益後．．．並經海關查對已印（貼）妥專賣憑證和已繳公賣利益後放行。」正是踐行臺灣省內菸酒專賣暫行條例第三十條：「未貼專賣憑證之菸類及酒類不得販賣、持有或轉讓」之規定，上訴人販賣專賣貨物與專賣機關—前公賣局繳交同額公賣利益，係踐行法律之規定。再依交通部民用航空局中正國際航空站航廈管制區內設置免稅商店中央區投標須知第十八款─訂約第十二目，已明示得標商應依規定繳交相關稅捐、公賣利益。其營業合約第七款第二目明示投標須知為本合約之附件與合約同生效力，此乃契約所生之義務，前公賣局依契約收取公賣利益，自有依據。從而，上訴人依公法上不當得利之法律關係請求被上訴人應給付四二、一○三、一二一元及各自如原判決附表所示繳款日期翌日起算至清償日止按年息百分之五計算之利息，為無理由，不應准許，因將上訴人之訴駁回。
上訴意旨略謂：依照學者見解，關於行政機關之表意行為究為行政處分抑或觀念通知發生爭議時，此一爭議本身即得為行政爭訟之標的。因此，只須上訴人主觀上認行政爭訟之標的為行政處分，而此行政處分違法，並進而於行政訴訟上主張，其起訴即為合法。另參照司法院釋字第四二三號解釋及本院之相關判例、判決意旨，系爭前公賣局九十年十一月十五日九○公外字第○○二五一五六號書函拒絕上訴人之請求，並非觀念通知之事實行為，應係行政處分。原判決認為上開書函並非行政處分，關於本件撤銷訴訟部分有行政訴訟法第一百零七條第一項第十款後段之不合法，實有適用法規不當之違法。又上訴人於原審主張被上訴人作成訴願決定前已因承受前公賣局之業務，依照訴願法第十一條規定，被上訴人已無本件行政救濟訴願案之管轄權，其所為之訴願決定應予撤銷等語，然原判決竟認上訴人主張訴願機關有誤無關宏旨不予審論等語，除有不適用法規及適用法規不當之違背法令外，亦有判決不備理由之當然違背法令。又參照財政收支劃分法第二十條及臺灣省內菸酒專賣暫行條例第三十三條之規定，並無就專賣利益之徵收內容、範圍、對象、目的等為授權規定，因此原判決認為「臺灣省菸酒公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點」係依據法律明確授權而訂定乙節，明顯適用法規錯誤。參照司法院釋字第三一三號、第三四六號、第三九四號解釋意旨，授權發布法規命令之法律，應充分規定其授權之內容、目的及範圍，否則其委任命令不生效力。原判決未詳載何以「臺灣省菸酒公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點」符合授權明確性原則之法律依據之心證，有判決理由不備之違法。前公賣局規定繳納公賣利益之標準，自八十四年六月一日開始施行從價課徵，即依報備售價百分之四十徵收，並非售價已內含專賣利益。且上訴人所繳交之公賣利益，均自行吸收，此參華航國際航班所販售軒尼詩白蘭地之酒類價格高於上訴人於機場免稅商店所售價格即明。蓋免稅商店業者向被上訴人報備售價，焉能遽為推論售價內已內含專賣利益轉嫁消費者！況原判決根本未說明上開認定上訴人銷售系爭白蘭地價格係內含專賣利益及轉嫁予消費者之理由為何，參照最高法院六十一年度判字第七十號判例意旨，原審就前揭影響判決基礎之證據未加調查，即採信被上訴人之辯稱，顯係違背證據法則，並有判決不備理由之違背法令。前公賣局所為課徵之行政處分及確認課徵行為有效否准上訴人請求退還已繳公賣利益之二件書函有明顯重大瑕疵，參照行政程序法第一百十一條規定，屬無效之行政處分，為自始、當然、確定的不生效力。上訴人固未依照稅捐稽徵法第三十五條第一項之規定，於每一次繳納後提出申請復查救濟，亦不會使無效之行政處分變為有效之行政處分。是被上訴人即屬無法律上之原因而受有利益，上訴人當然可以提起給付訴訟請求返還公法上不當得利。上訴人所經營之免稅商店係依免稅商店設置管理辦法第二條第一款及第六款規定，設置在國際機場管制區域內，參照中央法規標準法第十五條及最高法院八十八年度台上字第八二三號判決意旨，因而主張境域之管轄上已非屬臺灣省內，而非如原判決所稱否定本案不屬我國法律管轄。公賣利益性質不論為租稅或特許費，依憲法第十九條、第二十三條規定，均應以法律限制之，豈能在無法律明定下，承認設置免稅商店營業合約可作為前公賣局收取公賣利益之法源依據！又該營業合約之當事人為交通部而非前公賣局或被上訴人，基於契約相對效力，合約之效力僅及於契約當事人，又豈能作為前公賣局收取公賣利益之依據！況系爭契約屬定型化契約，縱使系爭合約內容載有「得標商應依規定繳交相關稅捐、公賣利益」約定，上訴人參與投標或與交通部訂約時對系爭契約條款根本無置喙餘地，更無法修改，不能作為前公賣局收取公賣利益之法源依據。上訴人於原審主張就同為向保稅倉庫提領菸酒供國際航線班機上銷售之菸酒，被上訴人准許毋庸繳納公賣利益，但就同屬境外交易之免稅商店銷售免稅菸酒則要繳公賣利益，被上訴人課徵公賣利益違反平等原則等攻擊主張，卻未見原判決於理由中論列，是其判決即有理由不備之違背法令云云。
本院查：系爭前公賣局九十年十一月十五日九○公外字第○○二五一五六號書函略謂：『．．．二、查臺灣省內菸酒專賣暫行條例目前尚未明令廢除，菸類及酒類之販賣，非專賣機關或經其許可之零售商不得為之，貴公司經營機場免稅店販售免稅洋菸酒，係依據財政部函示：「在菸酒實施專賣期間，基於公平競爭原則，同意政策性開放民間業者在國際機場免稅商店銷售洋菸酒予出境和過境旅客，並與公賣局繳交同額專賣利益」辦理。本局依據此項精神訂定「臺灣省菸酒公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點」，凡民間業者如欲在國際機場免稅商店銷售洋菸酒，即應依上開要點規定，在銷售前向財政部報備售價，並繳交公賣利益；其對象僅適用於在國際機場銷售菸酒產品之免稅商店，並無違法情形。三、至有關國際航線班機上銷售免稅菸酒產品，毋庸課徵公賣利益一節，該洋菸酒係於國際航線上應用與出售，與本案性質並不相同，無法援引適用；亦無違反平等原則。四、本局訂定或修改「臺灣省菸酒公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點」，均依據財政部函示辦理，課徵公賣利益，並未違反行政法上之禁止恣意原則。五、綜上所述，在臺灣省內菸酒專賣暫行條例未廢除前，凡民間業者在國際機場免稅商店銷售菸酒，均須繳交公賣利益。」經核系爭函僅係重申前公賣局於臺灣省內菸酒專賣暫行條例尚未廢止前，該局依該條例及財政部上開函示訂定「臺灣省菸酒公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點」課徵公賣利益，並無違法，亦無違反平等原則及行政法上之禁止恣意原則，僅屬「通知」或「告知」之表示，雖亦含有拒絕返還公賣利益之意思，但其性質尚非對於上訴人作成具有法效性之行政處分。換言之，系爭函對於前公賣局以前多次向上訴人課徵公賣利益之行政處分，並無任何增、減其法律效果之效力，上訴人亦不因該書函之告知，致影響其法律上之權利，是系爭函自非前公賣局對於上訴人作成另一直接發生新的法律效果之行政處分。至司法院釋字第四二三號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」另本院五十二年判字第一七三號判例意旨，以行政機關就人民之聲請所為之批駁，足以發生法律上之效果者，認屬行政處分。然系爭函既未直接發生新的法律效果，已如前述，自與上開解釋及判例意旨無違。從而上訴人逕對系爭函提起訴願及行政訴訟，請求撤銷系爭函，自非法之所許。原判決以本件關於撤銷訴訟部分之起訴為不合法，而予駁回，經核於法並無違誤。又上訴人訴請撤銷系爭函既不合法，則其主張訴願決定違法部分，自無從審究。上訴人指原判決認上訴人主張訴願機關有誤無關宏旨不予審論，除有不適用法規及適用法規不當之違背法令外，亦有判決不備理由之當然違背法令云云，殊無足採。次按前公賣局為執行行為時之臺灣省內菸酒專賣暫行條例第二十八條、第二十九條、第三十條、同條例施行細則第二條及財政收支劃分法第二十條等規定，訂定「臺灣省菸酒公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點」，向機場免稅商店課徵公賣利益，係屬行政機關就公法上具體事件所為之決定而對繳納公賣利益之義務人直接發生法律效果之行政處分。繳納義務人如認為該行政處分為違法或不當，致損害其權益者，應循訴願程序，請求救濟。再按行政處分未經撤銷、廢止，或因其他事由而失效者，其效力繼續存在（行政程序法第一百十條第三項參照）。準此，繳納公賣利益之義務人如主張前公賣局課徵公賣利益之行政處分為違法或不當，自應先循訴願程序，請求救濟。如不服訴願決定者，得提起撤銷訴訟合併請求給付。且於原課徵公賣利益之行政處分有效存在時（未經撤銷或廢止前），並無所謂不當得利之情形，亦無從對前公賣局主張原行政處分為違法而逕行提起行政訴訟法第八條之給付訴訟而獲得救濟。本件上訴人未對前公賣局逐次課徵公賣利益之行政處分，提起訴願及行政訴訟，在該行政處分有效存在時，前公賣局對於上訴人所繳納之公賣利益，自非無法律上之原因而受利益，上訴人遽依公法上之不當得利，訴請被上訴人邀還，自屬在法律上為顯無理由。又查原判決業已論明，關於公賣利益之性質，應認係國家對於取得特許經營之菸酒獨占專賣事業人收取之對價，應定性為非稅公課中之管制特別規費。依行為時臺灣省內菸酒專賣暫行條例第一條、第四條及第三十三條之規定，屬於獨占公用事業之菸類酒類之配售價格、零售價格，均由被上訴人按照成本及國家專賣利益為計算標準，分別擬定，呈由行政院核定公告之。是以，配售價格、零售價格已內含國家專賣利益，當然應予徵收。前公賣局為行為時臺灣省內菸酒專賣暫行條例施行細則第二條明定之菸酒專賣機關，對於財政收支劃分法第二十條及行為時臺灣省內菸酒專賣暫行條例第三十三條規定應依法徵收之「國家專賣利益」，由被上訴人授權專賣機關前公賣局就徵收程序之細節及技術性事項訂定前公賣局課徵機場免稅商店銷售免稅菸酒公賣利益實施要點，自係依據法律明確授權而訂定，因認前公賣局課徵公賣利益並非無法律上之依據，經核於法並無不合。又查司法院釋字第三一三號、第三四六號及第三九四號解釋，分別就對於人民科處罰鍰之構成要件及數額、納稅之義務及裁罰性等之行政處分，認為應由法律定之，若由法律授權以命令為補充規定者，其授權之內容、目的及範圍，應具體明確。惟系爭公賣利益，非屬稅捐，亦非對於人民科處罰鍰或其他裁罰性之處分，僅存在於專賣制度未廢止前分享專賣機關權利之經營商，與上開普遍涉及人民權利義務事項之程度比較，自屬較為輕微，無從與之相提並論。本件依行為時臺灣省內菸酒專賣暫行條例第三十三條之規定，既已明定菸類酒類之配售價格、零售價格應包括「國家專賣利益」在內，並由被上訴人擬定，報經行政院核定公告之，自無違反上開解釋意旨可言。上訴人主張前公賣局所為課徵之行政處分有明顯重大瑕疵，參照行政程序法第一百十一條規定，屬無效之行政處分，為自始、當然、確定的不生效力。被上訴人應屬無法律上之原因而受有利益，上訴人當然可以提起給付訴訟請求返還公法上不當得利云云，顯無可採。上訴論旨，徒執陳詞，並對原審適用法律之見解有所爭執，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十四 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 吳 錦 龍法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 伍 榮 陞中 華 民 國 九十三 年 十 月 十四 日