最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一三五九號
上 訴 人 Ｆ○○
Ｗ○○Ｏ○○丁○○Ｎ○○Ｙ○○未○○子○○地○○壬○○Ｉ○○亥○○己○○戌○○Ｈ○○玄○○Ｂ○○Ｐ○○辛○○Ｄ○○即郭俊Ａ○○黃○○丑○○午○○Ｊ○○Ｘ○○Ｋ○○Ｌ○○丙○○庚○○巳○○卯○○宙○○酉○○Ｃ○○Ｓ○○○辰○○Ｚ○○乙○○○申○○寅○○Ｍ○○天○○Ｅ○○Ｑ○○共 同訴訟代理人 鄭仁壽 律師上 訴 人 戊○○
Ｒ○○○共 同訴訟代理人 Ｕ○○上 訴 人 甲○○
Ｖ○○癸○○宇○○Ｔ○○被 上訴 人 桃園縣桃園市公所（原判決載為桃園市公所）代 表 人 Ｇ○○右當事人間因有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國九十二年五月九日臺北高等行政法院九十年度訴字第四三五七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人甲○○、Ｖ○○、癸○○及宇○○等四人主張：（一）原判決認上訴人於原審訴之聲明第二項為課予義務訴訟，而不得直接提起給付之訴，顯屬違法：按課予義務之訴，依行政訴訟法第五條規定，應係請求行政機關為「行政處分」或「應為特定內容之行政處分」之訴訟，本件係請求行政機關給付一定金錢而非請求為一定之行政處分，自無前開規定之適用。上訴人請求被上訴人給付之金錢，屬行政訴訟法第一百九十六條規定為回復原狀之必要費用，本件訴訟自屬一般給付訴訟，當無不許逕行起訴之理，原判決誤為課予義務訴訟，容有違法。（二）上訴人之信賴利益應受保護，原判決未適用行政機關應受自我行為羈束之原則，自有不適用法則之違誤：內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八五四六五號函釋，關於九二一大地震災區住屋全倒、半倒之認定標準，依該標準認定房屋是否全倒，乃依據「各村里幹事於八十八年十月五日前完成查報」及「送鄉鎮市區公所核定辦理發放」，故認定房屋全倒與否並非依據上訴人主動申報之結果，上訴人亦無能力認定是否屬「全倒」之標準。本件被上訴人既本於自身「核定」為全倒房屋而核發慰助金，自應受其認定之拘束，不可歸責於上訴人，上訴人信賴被上訴人之處分及專責房屋全倒之認定，而容任建物遭拆除，自有保護之必要。上訴人勾選「全倒」，既非被上訴人處分之要件，自仍有信賴被上訴人審查後所作成合法處分之餘地，殊不得以被上訴人片面自我審查即推翻自己先前所為之處分。此影響上訴人權益至鉅，上訴人自非不得主張信賴被上訴人本於權責所為之行政處分，是原判決顯有違法。
二、本件上訴人Ｔ○○主張：本件爭點在於上訴人應受信賴保護原則之適用與否，而非系爭建物是否全倒之判定。按內政部放八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八五四六五號函釋意旨，負勘查認定房屋是否全倒權責之村、里長，依據專業人士之鑑定與檢測報告，依法如實勘查，報告權責核發機關（市公所）核發災民證，即屬合法。然原判決大幅著墨於系爭建物是否全倒，實為專業認知之差距，且非原審心證形成所必須，顯有訴外裁判之違法。另原判決認本件無信賴保護原則之適用，且與內政部前開函示意旨並不相符為由，駁回上訴人在原審之訴，顯與事實不符，並漠視被上訴人以「疑其為海砂屋」及里長涉嫌圖利等藉口，違法撤銷系爭合法作成之九二一地震受災證明書，是原判決顯屬違誤。
三、本件上訴人戊○○、Ｒ○○○等二人主張：（一）原判決以「受災戶房屋半倒或全倒之認定與是否發給慰助金與租金，係屬二不同之行政處分，殊難認撤銷『九二一地震受災證明書』即係默示否准本案九二一大地震受災區房屋全倒慰助金及租金發放。」致認定上訴人請求被上訴人給付慰助金及補助租金一事為課與義務之訴，有所不當。按行政訴訟法第八條第二項規定，給付請求權之成立與否，以行政處分為據者，應先由行政法院對行政處分之合法性加以判斷，則給付部分亦應合併請求，本案有關慰助金及租金補助之發放，係依據九二一地震受災證明書而來，當然上訴人請求撤銷行政處分時，亦應合併請求給付。況被上訴人既已撤銷九二一地震受災證明書，當然不會發放慰助金及租金補助，此由上訴人並未收到被上訴人關於慰助金及租金補助之准駁可知。再者，原判決認為系爭住屋之屋況並不符合內政部所頒「住屋全倒」之認定標準，竟於租金補助申請表上全部勾填「全倒」，以致被上訴人依該資料作成九二一地震受災證明書認定系爭建物為「全倒」之行政處分云云，原審既認為半倒或全倒之認定與是否發給慰助金與租金，係屬二不同之行政處分，則系爭建物之全倒與否，應以勘查表為認定基準，而非以租金補助申請表為依據，顯見原判決理由前後矛盾，故上訴人請求被上訴人應給付慰助金及租金補助一事應屬給付之訴，而非原判決所認定之課與義務之訴。（二）依內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八五四六五號函釋，及原審法院九十年度訴字第四五七一號判決意旨，被上訴人未會同桃園縣政府工務單位共同會勘認定，即撤銷上訴人之九二一震災證明書，程序已有未合。另被上訴人於原審稱系爭建物認定不符合「住屋全倒、半倒」之標準，洵屬違法之行政處分，自得依職權予以撤銷。然被上訴人九十年九月二十五日回覆臺灣桃園地方法院之九十桃市社字第四九七六三號函稱：「是否符合內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八五四五六號函之全倒標準，在認定上仍有爭議。」顯見被上訴人所述之理由前後矛盾，並不可取。又原判決認系爭建物不符合全倒之認定，係從文義解釋而來。然從論理解釋而言，內政部前揭函文所列舉之全倒標準，並不以房屋外觀上已明顯崩塌之情形為限，即如外觀上並未達此種情形，然該建築物實體上因九二一地震造成嚴重之創毀（如裂痕深重或傾斜過甚），以致非經拆除或重建已無法居住，亦可得認定為全倒房屋，此為當然之解釋（參照臺灣桃園地方法院九十年度訴字八三四號判決及原審法院九十年度訴字第四五七一號判決），今建物雖未倒塌，而所謂「非經拆除或重建不能居住者」，或原判決所稱「客觀上完全不能居住者」，應係指該建物實質安全上是否適宜再行居住，而非該建物有無繼續居住之事實。又依九二一震災重建暫行條例第十七條之一規定，若只以有無倒塌之事實作判斷，又何須為安全鑑定之舉，因此本案爭議之認定，應係以建築物是否安全，而非僅對外觀有無倒塌進行判斷；另參照依內政部八十八年九月三十日台（八八）內役字第八八八五四五五號函訂定之九二一大地震受災戶役男徵服國民兵役作業規定第四點規定，亦同此理。原判決所謂「客觀上完全不能居住」，實為主觀意識之認定，過度限縮「全倒」之定義，而以繼續居住之事實否定建物實質不能居住之認定，實有不妥，顯有判決不適用法規之違法。另原判決與原審法院九十年度訴字第四五七一號判決就系爭建物是否屬全倒之認定，乃對相同事實而有不同之判斷，顯屬差別待遇，有違平等原則；況且房屋既無法承受另一次地震，顯見該建物之結構已嚴重損害，原判決見解明顯不當，亦有判決不適用法規之違法。（三）原判決於判斷系爭建物是否全倒一節上，忽略「半倒」標準之另一要件「或住屋修建費用為重建費用之百分之五十以上」，若依原判決所採之判斷原則，修建費用達重建費用百分之五十以上列為半倒，則修建費用若達重建費用百分之百甚至超過者，便應列為全倒。系爭建物既已發現柱底出現剪斷裂縫，主筋甚至斷裂，根本無法進行修建補強，唯有拆除重建一途，故修建費用達重建費用之百分之百，如此推論判斷系爭建物應為全倒方才正確，是原判決之認定實有違背論理法則之違法。另依桃園縣政府八十八年十二月十日八八府工建字第二六四一一一號函釋意旨，桃園縣政府既稱建議應拆除重建為宜，則系爭建物雖無全倒之外觀，在認定上亦應屬全倒甚明。復依建築法第八十一條第一項規定、行政院九二一震災災後重建推動委員會八十九年一月六日八八建委公字第三○六四號函釋及臺中高等行政法院八十九年度訴字第八二○號判決意旨，可證半倒之情形並無建築法第八十一條及八十二條規定之適用，故原判決認符合建築法第八十一條及第八十二條之情形者，亦有該當半倒，顯有誤解。又依內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八五四六五號函規定，被上訴人為全倒認定權責機關，但其認定全倒時所依據之證據，仍須依內政部所頒布九二一大地震受災區建築物危險分級評估作業規定之相關規定。系爭建物既經桃園縣政府工務局依九二一地震受災區建築物危險分級評估作業規定評估為危險建築，並且依建築法第八十一條及第八十二條規定拆除，即可推論屬於全倒建築，被上訴人便應受建築主管機關（桃園縣政府工務局）全倒認定之拘束。另本件上訴人因信賴被上訴人對系爭建物全倒之判定，因而未針對桃園縣政府工務局強制拆除之行政處分提出訴願，然被上訴人卻於上訴人之訴願期間經過後，於八十九年八月二十九日公告撤銷八十九年一月四日所發給之九二一地震受災證明書，致使上訴人一方面因訴願期間經過無法進行行政救濟，導致系爭建物遭強制拆除；另一方面卻因被上訴人撤銷九二一地震受災證明書致無法領取補償金，遭受雙重之損失。依行政程序法第八條規定及基於行政機關一體性之原則，被上訴人之行政處分實屬違背誠實信用之方法，且損害上訴人對被上訴人行政處分之合理信賴利益，原判決就此部分未予論述，自有判決不適用法則及適用法規不當之違法。（四）原判決引用內政部之函示做為不採用鑑定人王世昌、高志揚證詞之依據，但卻引用臺灣省建築師公會之鑑定報告作為認定本案建物非為全倒之依據，然本件既經臺灣省建築師公會桃園縣辦事處進行鑑定作業，作成鑑定報告，且被上訴人並據以認定本案建物符合全倒之標準，足證其並非屬內政部函示所稱之「目前由建築師或各類專業技師所進行之住戶檢測工作」甚明。又查本件建築師公會之鑑定報告即原審所引述鑑定人（王世昌為鑑定召集人、高志揚為參與人）所為，鑑定人既修正原鑑定報告之看法，即應採用修正後之論點，原審證據之引用欠缺一致性，有適用法規不當及判決理由矛盾之違法。而原判決拘泥於行政機關函示規定，否定建築專業人士之意見，顯有適用法規不當之違法。縱系爭建物非屬全倒，本件應有信賴保護原則之適用。蓋原判決以上訴人有行政程序法第一百十九條第二款信賴不值得保護之情事為據，駁回上訴人於原審之主張，惟就本案判斷是否有提供不實資料或不完全陳述，在於勘查表上之全倒勾選是否為上訴人所為，而非探究租金補助表是否為上訴人所勾選，況且系爭建物全倒與否之認定非以租金補助表為依據。今勘查表既為里長、里幹事及警員至現場所認定，並有被上訴人所核章，顯見上訴人並無提供不實之資料，因此上訴人並無信賴不值得保護之情形。原判決倒果為因，顯有理由矛盾之違背法令。（五）與本件相關之臺灣桃園地方法院九十年度訴字第八三四號刑事判決，就有關本案建物是否符合全倒之標準，否定檢察官之起訴理由，採鑑定報告之意見，認定「該社區房屋似已符合內政部函文所示『裂痕深重，非經拆除或重建不能居住』之全倒標準」，然原判決卻又採用與檢察官相同之論點來否定該刑事判決之論述，進而認定系爭建物不符合全倒之標準，原判決之認定雖不受刑事判決拘束，但兩者見解南轅北轍，顯然違背法令。
四、本件上訴人除Ｖ○○、甲○○、癸○○、宇○○、Ｔ○○、戊○○及Ｒ○○○外之Ｆ○○等四十五人主張：本件上訴人係依據桃園市信光里里長曾進發、里幹事戴瑞彬及警員劉勵新所製作之桃園縣信光里九二一震災住屋勘查報表上認定受災戶住屋（全倒）：裂痕深重，須拆除重建等語，始於租金補助申請表上勾填全倒，並非係上訴人自行認定全倒後於申請表上自行勾填，此觀原審卷內所附上訴人之九二一震災戶請領租金補助申請表，雖均無提出日期，然依申請表所附之切結書日期均在桃園縣信光里九二一震災住屋勘查報表所載日期之後可知，原審就此部分未予查明，即逕行認定上訴人對於重要事項故意提供不正確之資料，其判決有判決不備理由之違法。依內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八五四六五號函釋及行政院九二一震災災後重建推動委員會八十八年十月二十五日
（八八）建委安字第○四七○號函釋意旨，縱上訴人故意提供不正確資料，而於租金補助申請表上全部勾填全倒，然被上訴人並非據此申請表之內容作出房屋是否全倒之判定處分，亦即被上訴人就系爭建物是否符合全倒之認定，應由被上訴人依其職權就現狀認定之，與上訴人是否於房屋租金補助申請表上勾填全倒全然無涉，自無行政程序法第一百十九條第二款所規定信賴利益不值得保護之情形存在。原判決未加審究，僅憑上訴人於租金補助申請表上全部勾填「全倒」一節，逕認上訴人有行政程序法第一百十九條第二款所規定信賴利益不值得保護之情形，被上訴人自得撤銷九二一地震受災證明書，原判決就此顯有判決理由不備及判決不適用法則之違法。另本件上訴人因信賴被上訴人對系爭建物全倒之判定，因而未針對桃園縣政府工務局強制拆除之行政處分提出訴願，然被上訴人卻於上訴人之訴願期間經過後，於八十九年八月二十九日，以無法獲得上級支援鑑定為理由，公告撤銷八十九年一月四日所發給之九二一地震受災證明書，嗣後桃園縣政府工務局於九十年四月二十八日執行強制拆除之行為，致使上訴人一方面因訴願期間經過無法進行行政救濟，導致系爭建物遭強制拆除；另一方面卻因被上訴人撤銷九二一地震受災證明書，致無法領取補償金，遭受雙重之損失。雖被上訴人與作成系爭建物應拆除處分之桃園縣政府工務局分屬不同行政機關，然基於行政機關一體性之原則，被上訴人之行政處分實屬違背誠實信用之方法，且損害上訴人對被上訴人行政處分之合理信賴利益，原判決就此部分未予論述，自有判決不適用法則之違法。末按依行政院八十八年九月三十日（八八）內字第三六一七九號函關於受災戶住屋全倒、半倒之認定標準，住屋雖不符「受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過三分之一；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住」此二要件，然如住屋修建費用為重建費用百分之五十以上者，即可認定為「半倒」，因此有關全倒之要件「受災戶住屋裂痕深重，非經拆除或重建不能居住者」，並無須達到超過「受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過三分之一；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住」程度，達到類同「受災戶住屋遭砂石掩埋或積砂泥」之程度者，始可認定為「全倒」之要件。因而原判決所謂「『住屋裂痕深重或傾斜過甚』，應以超過『受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過三分之一；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住』程度，達到類同『受災戶住屋遭砂石掩埋或積砂泥』之程度者，始可認定為『全倒』之要件」，就此部分原判決自行加入該規定所無之要件，自有判決不適用法則或適用不當之違法。
五、被上訴人於本審未提出答辯。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於訴之聲明第二項「命被上訴人應給付上訴人等如附表一、二所列款項」部分：１、按行政訴訟法第五條第一項規定，課予義務訴訟，須以經過訴願為其前提，其未經過訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許。另訴願法第二條第一項雖規定怠於作為之課予義務訴願，但提起課予義務訴訟行政訴訟，仍應以有提起訴願為前提。本件上訴人申請本案九二一大地震受災區房屋全倒慰助金及租金補助發放之依據，係內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八五四六五號函發布之有關九二一大地震災區住屋全倒、半倒之認定及受災戶慰助金、租金補助之核定標準，依該規定，受災戶房屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者，為住屋全倒。住屋全倒者，每戶發放新臺幣（以下同）二十萬元之慰助金，各村里幹事應於八十八年十月五日前完成查報送鄉（鎮、市、區）公所核定辦理發放。災前實際居住之自有房屋經鄉（鎮、市、區）公所評定為全倒者，且未接受臨時屋、國宅或軍營安置者，發給房產所有權人戶內實際居住人口租金補助每人每月三千元（發放期限為一年一次發給）。受災戶應於八十八年十月三十一日前填妥申請表，檢附房屋所有權狀影本（或其他證明文件影本）、戶籍資料影本（未設籍者以切結書經村、里長或幹事證明）經由村、里長或幹事認定後，送鄉（鎮、市、區）公所確實審核發給，有上訴人於原審提出之內政部函之主旨及說明第二項第二款第一目及九二一大地震慰助金一覽表可稽，亦即住屋全倒者應於八十八年十月五日前由村里幹事查報送鄉、鎮、市公所核定辦理發放慰問金；租金補助則應於同月三十一日前，由受災戶申請，經村、里長或幹事認定後，送鄉、鎮、市公所審核發給。亦即不論為房屋全倒補助金或租金補助均須由鄉、鎮、市公所核定辦理發放。此由上開內政部函說明三（二）及四（二）之內容自明。此為人民對中央或地方機關依法申請之案件，應提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，上訴人雖以一般給付訴訟形態提起本件行政訴訟，但仍應以課予義務訴訟審查其訴訟要件。２、本件上訴人關於本件訴之聲明第二項之理由，係主張：有關本案九二一大地震受災區房屋全倒慰助金發放與否，依內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八五四六五號函規定，應由被上訴人核辦，系爭建物業經桃園縣政府工務局全部拆除完畢，並經被上訴人以八十九年一月五日桃市民防字第八九○○○○○七號函報桃園縣政府，本案已於八十八年十二月廿七日召開會議研商結論同意發放上訴人等慰助金及租金補助，並請桃園縣政府撥付不足部分之款項。桃園縣政府旋據該函請求內政部補助不足之經費，內政部並於八十九年二月十四日以台（八九）內社字第八九○五二六三號隨函撥付本案不足之款項供被上訴人發放在案，惟迄今被上訴人仍抑留該款項遲遲不為發放，復將其所核發之九二一地震受災證明書撤銷，並追溯至八十九年一月四日失效，自有未合。本案經提起訴願後，桃園縣政府不但未予糾正，反將訴願駁回，尤難謂合。足見上訴人亦係以上訴人作成行政處分為前提而提起本件行政訴訟，本件應係課予義務訴訟無訛。３、上訴人等住戶八十九年九月二十七日所提出之訴願書，係對被上訴人以系爭建築物是否符合內政部函釋全倒、半倒標準，仍有疑義，於八十九年八月廿九日以桃市民防字第八九○四五七六九號公告撤銷原先核發給上訴人等之九二一地震受災證明書，並於同日以桃市民防字第八九○四五五○四號函通知上訴人等之行政處分不服，提起訴願，並未對被上訴人應給付上訴人等慰助金與租金補助等款項聲明不服。而本件行政訴訟前置程序之桃園縣政府中華民國九十年四月十九日九十府訴字第七四四七六號訴願決定，亦僅就上開撤銷原先核發給上訴人等之九二一地震受災證明書之行政處分而為處理，此觀之上訴人等住戶所提之訴願書及訴願決定書之記載可得，足見上訴人提起本件請求給付如附表一、二所示金額之課予義務訴訟，並未經訴願前置程序。４、依上開內政部函件所示，受災戶房屋半倒或全倒之認定，固然係災區房屋慰助金及租金發放與否之要件之一，但請求慰助金與租金補助，另有要件，如是否設籍及人口資料等，受災戶房屋半倒或全倒之認定與是否發給慰助金與租金補助，係屬二不同之行政處分，殊難認撤銷九二一地震受災證明書即係默示否准本案九二一大地震受災區房屋全倒慰助金及租金發放。從而本件訴願決定書僅就撤銷九二一地震受災證明書事件為處理，應無對慰助金與租金補助之部分為任何處置，則上訴人訴之聲明第二項之課予義務訴訟，顯未經前置程序而不合法。５、被上訴人雖曾以八十九年一月五日桃市民防字第八九○○○○○七號函報桃園縣政府，謂本案已於八十八年十二月廿七日召開會議研商結論，同意發放上訴人等慰助金及租金補助，並請桃園縣政府撥付不足部分之款項。桃園縣政府旋據該函請求內政部補助不足之經費，內政部並於八十九年二月十四日以台（八九）內社字第八九○五二六三號隨函撥付本案不足之款項供被上訴人發放等情，惟上開函文，均屬機關內部之函文或機關內部之會議意見，並未對上訴人發生效力，則被上訴人顯未就本案九二一大地震受災區房屋全倒慰助金及租金補助發放與否為任何之准駁。若上訴人對被上訴人怠為行政處分，仍應依訴願法第二條之規定提起怠於作為之課予義務訴願，不得逕行提起本件行政訴訟。６、上訴人未對被上訴人怠於就請求慰助金與租金補助為處分之事項提起訴願，上訴人就課予義務訴訟，尚未經過合法之訴願程序，逕行提起本件課予義務訴訟，其起訴難認為合法，應予駁回。（二）關於訴之聲明第一項「訴願決定及原處分均撤銷」即請求撤銷「撤銷九二一地震受災證明書之行政處分及訴願決定」部分：１、程序方面：蕭健明、Ｔ○○、黃淑君、陳簡彩鸞、謝嘉能、徐玉蓉、黃素貞、陳天送、楊淑慧等九人於原審訴之聲明雖僅列有第二項「命被告應給付原告等如附表二所列款項」部分（其中陳簡彩鸞、徐玉蓉請求金額為零），但在其起訴理由中均強調被上訴人撤銷九二一地震受災證明書為違法等語，是以該院依職權探求其訴之聲明之真意，應予以增列訴之聲明第一項之撤銷訴訟，並予以實體審究。２、實體方面：（１）基於依法行政之原則之要求，對於違法之授益行政處分，在信賴保護原則之條件下，應許其自行撤銷，是縱在行政程序法施行前，亦應為當然之理而予適用，是以行為時有效之本院四十四年判字第四十號判例所示「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許。」再從信賴保護原則之角度而言，若授益行政處分有違法之處，而撤銷對公益無重大危害，且受益人亦有行政程序法第一百十九條所列信賴不值得保護之情形者，原處分機關於法定救濟期間經過後，仍得依職權為全部或一部之撤銷，行政程序法第一百十七條但書之規定，在行政程序法施行前之事件，亦應有其適用。（２）上訴人撤銷九二一地震受災證明書有無違法：Ⅰ、依內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八五四六五號函有關「九二一大地震受災區住屋全倒、半倒之認定標準」，其所稱全倒為：受災住屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者，及受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，致不能修復者。因本件受災戶全屋並無「因遭砂石掩埋或積砂泥，致不能修復」之情形，此為兩造所不爭，且九二一地震受災證明書係列全部住戶為全倒，此有九二一地震受災證明書可稽，亦為兩造所不爭，則本件兩造爭執之要點為：是否有受災戶具另一構成「全倒」之「住屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者」之要件。依上開函件所示，全倒之要件，除「住屋裂痕深重或傾斜過甚」外，並應「非經拆除或重建不能居住者」，缺一不可，而比照全倒之另一要件為「受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，致不能修復者」及半倒之要件係「受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過三分之一；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住」，顯見所謂「住屋裂痕深重或傾斜過甚」應以超過「受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過三分之一；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損」程度，達到類同「受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥」之程度者，始可認定為「全倒」之要件。Ⅱ、所謂「非經拆除或重建不能居住者」應係指客觀上完全不能居住，除非經拆除舊住屋、重建新住屋此惟一方法外無法居住者而言，此從上函關於「全倒」定義文義自明，是以客觀上尚能居住，僅係居住有危險之虞，拆除重建對居住者較安全者，並不能認係「非經拆除或重建不能居住者」之「全倒」要件。經查桃園縣政府於八十八年十月間，委由臺灣省建築師公會桃園縣辦事處，對好美麗社區進行鑑定，經該公會於八十八年十一月十九日完成房屋改建鑑定報告書，觀其鑑定報告內容所指「本標的物混凝土抗強度嚴重不足，加上九二一大地震後，柱構材受損，目前雖無立即危險，但主筋受損之情形已嚴重影響居住安全」「本標的物經上述研判其居住安全堪慮，補強之經濟性相當差」，足見客觀上並無到達上開說明之「全倒」之程度，亦非達到客觀上完全不能居住，除非經拆除舊住屋、重建新住屋此惟一方法外，無法居住，僅係居住安全堪虞而已，並非「全倒」。另依內政部八十八年十月十四日台內社字第八八三四六八三號函說明二所示，建築師或各類專業技師所進行之住屋檢測工作，係作為安全鑑定之用，非為住屋全倒或半倒核發依據。則臺灣桃園地方法院九十年訴字第八三四號刑事案件，鑑定人王世昌建築師雖經到庭指稱：現場勘查該社區房屋，發現其樑柱交接處有很嚴重之斜向裂縫，通常是地震所造成，該處房屋體質不好，因地震影響產生結構性裂縫，因鋼筋銹蝕相當嚴重，主筋甚至已經斷裂，已類似積木一樣，鋼筋已無法發揮作用，水平一推就會倒，經此研判應符合「非經拆除或重建不能居住」之要件，因為裂痕相當深重，雖外觀上目視其傾斜並不嚴重，但應符合非經拆除或重建不能居住之全倒標準等語，及鑑定人高志揚到庭，除附合鑑定人王世昌前揭見解外，並稱：本案房屋基本上受損程度相當嚴重，已不適合居住，在結構學上已產生所謂的剪斷裂縫，無法承受另一次地震之應力，毋庸以專業眼光，即便外行人來看，誰住進去都會怕等語，該刑事判決乃據以認定本件「社區房屋似已符合內政部函文所示『裂痕深重，非經拆除或重建不能居住』之全倒標準。」此有該刑事判決附卷可稽，姑不論僅憑建築師之意見，據以判斷是否「全倒」有違前引函示「建築師或各類專業技師所進行之住屋檢測工作，係作為安全鑑定之用，非為住屋全倒或半倒核發依據。」規定，已有未合。況依上開鑑定人所言，顯係著眼於建築結構安全所為之判斷，此從鑑定人一再強調「鋼筋已無法發揮作用，水平一推就會倒，經此研判．．．．」及「在結構學上已產生所謂的剪斷裂縫，無法承受另一次地震之應力」均係以另一次外力介入為造成更嚴重後果，或不適合居住之論據，應無從作為認定「全倒」之依據。又刑事判決之判斷固得作為該院之參考，但對該院並無拘束力，該院自得獨立依據事實調查及法規之適用，另為涵攝判斷。另本件全屋係海砂屋，此有上訴人所提系爭建物所在之信光里里長曾進發於八十八年三月十六日以桃市信光里進發甲字第○三○一號函向桃園縣政府陳情要求縣政府成立專案「放寬其改建樓高限制」，同年五月五日又發函縣政府請求協助維護該社區之居住安全及搬遷安置等證物可稽，並為兩造所不爭，但依上開鑑定人在刑事案中之補充說明，造成現住屋有居住安全之虞狀況者，係九二一地震所致，應可認定，是以本件兩造關於系爭房屋是否原係海砂屋之攻擊防禦方法，與本件判斷即屬無涉，自無庸再予審酌。Ⅲ、依被上訴人向臺灣自來水公司調閱好美麗社區全體住戶之自來水用水繳費單據所示：系爭建物自八十八年九二一地震後仍使用自來水，均至八十九年二月間止，即經桃園縣政府工務局於八十九年二月廿五日公告系爭建物為危樓並限令拆除，及自八十九年二月廿五日起至陸續封閉該建物之日止等情，則上訴人既仍自九二一地震後繼續居住系爭建物及使用水電至八十九年二月間被上訴人強制拆除止，可證系爭建物應非屬全倒。至於桃園縣政府工務局於八十九年二月廿五日公告系爭建物為危樓並限令拆除，係依建築法第八十一條、第八十二條關於傾頹或朽壞而有害公共安全之建築物予以拆除，則該符合建築法第八十一條、第八十二條所定情形，亦有該當半倒，而符合建築法第八十一條、第八十二條所定之情形，與判斷是否符合上開函關於全倒之認定，並無必然之關聯，自不得僅依系爭建物業經桃園縣政府拆除，而推斷系爭建物係屬「全倒」。Ⅳ、依偵查中檢察官於八十九年八月四日至系爭建物現場履勘時，發現除牆壁、天花板混凝土剝落及鋼筋鏽蝕外，並無如上揭內政部函示住屋全倒、半倒之情形，亦有該次履勘筆錄、照片及當場採樣混凝土送請試驗之報告等記載於臺灣桃園地方法院檢察署八十九年度偵字第一五○六○號起訴書可稽，則依上開證據所示，系爭建物應非屬「全倒」自明。Ⅴ、系爭建物非屬全倒，而被上訴人所發之九二一地震受災證明書均全部認定為「全倒」，顯係違法，則被上訴人依前揭違法行政處分撤銷之法理，於八十九年八月廿九日以桃市民防字第八九○四五七六九號公告撤銷原先核發給上訴人等之九二一地震受災證明書，並於同日以桃市民防字第八九○四五五○四號函通知上訴人等該受災證明書追溯至八十九年一月四日失效，並無不合。至於系爭建物是否屬半倒，則應由被上訴人儘速依上開函示會同工務單位認定之，並非本案所得審究之範圍。
（３）本件有無信賴保護原則之適用：按行政程序法第一百十七條所定，乃信賴保護原則，縱在行政程序法施行前，亦為違法授益行政處分之撤銷法理上所當然。經查本件授益處分之撤銷，僅係使因九二一地震受災證明書獲得利益之上訴人，無法據此九二一地震受災證明書獲取利益及請求政府補助金等，對公益並無重大之危害；另按行政程序法第一百十九條第二款規定對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，其信賴不值得保護。經查，上訴人之系爭住屋，其屋況並不符合內政部所頒「住屋全倒」之認定標準，竟於租金補助申請表上全部勾填「全倒」，以致被上訴人依該資料作成九二一地震受災證明書認定系爭建物為「全倒」之行政處分，則上訴人等應有信賴不值得保護之情事，是本件上訴人等固係授益處分之受益人，但顯無信賴值得保護之情形。被上訴人自得撤銷九二一地震受災證明書。３、綜上所述，被上訴人撤銷本件九二一地震受災證明書，並無不合；訴願決定遞予駁回，亦無違誤，因而駁回上訴人在原審之訴。
七、關於上訴人於原審訴之聲明第一項部分：本院按：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第一百十七條、第一百十九條分別定有明文。此之違法行政處分之受益人，因有對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，其信賴為不值得保護情形，而由原處分機關依職權撤銷違法行政處分之全部或一部者，必須受益人對重要事項提供之不正確資料或不完全陳述，係作成行政處分之依據，若前開資料或陳述非作成行政處分之依據，譬如，原處分機關之作成行政處分，就調查證據認定事實有十足之權限，非依恃受益人所提供之資料或陳述者，縱受益人提供之資料或陳述出於不正確或不完全，仍不得據以謂其信賴不值得保護，而撤銷違法之行政處分。經查：（一）原判決認上訴人之信賴不值得保護，而撤銷本件九二一震災證明書，係因上訴人之系爭住屋屋況並不符合內政部所頒「住屋全倒」之認定標準，竟於租金補助申請表上全部勾填「全倒」，以致被上訴人依該資料作成九二一地震受災證明書認定系爭建物為「全倒」之行政處分為論據。惟依內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八五四六五號函，住屋全倒係指「受災戶房屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者」，或「受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，致不能修復者。」而住屋全倒或半倒，係由鄉（鎮、市、區）公所評定；且受災戶住屋之受災情形，依前述標準如有爭議，應同工務（建設）單位共同會勘認定。是本件上訴人所提出之租金補助申請表，其住屋情形縱勾填「全倒」係屬不實，難謂此項資料或陳述，係被上訴人作成九二一震災證明書之依據。（二）原判決謂：依上開內政部函件所示，受災戶房屋半倒或全倒之認定，固係受災戶慰助金及租金發放與否之要件之一，但請求慰助金與租金，另有要件，如是否設籍及人口資料等，受災戶房屋半倒或全倒之認定與是否發給慰助金與租金，係屬二不同之行政處分等語，是被上訴人認定住屋是否全倒之行政處分作成後，始有繼續作成應否發放受災戶慰助金、租金補助之行政處分之可言，則上訴人提出之租金補助申請表既非用於作成住屋全倒之認定處分之參考，其記載縱屬不實，亦難謂此項資料或陳述，係被上訴人作成九二一震災證明書之依據。（三）基上所述，原判決以本件上訴人前開租金補助申請表記載不實，其信賴係不值得保護，進而謂本件被上訴人得撤銷本件九二一震災證明書，即有可議。況原判決一面認定受災戶住屋全倒、半倒之認定，係慰助金及租金補助發放行政處分之前提，一面又認因上訴人於申請租金補助申請表為不實記載，致使被上訴人作成認定住屋全倒之九二一震災證明書，其理由顯有矛盾。上訴意旨指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，非無理由，應由本院將原判決此部分予以廢棄，並發回原審法院重為調查後，另為適法之裁判。
八、關於上訴人於原審訴之聲明第二項部分：本院按：原告提起之行政訴訟，其種類為何，應依原告訴之聲明內容以認定之，而非依法律規定原告應提起之訴訟種類為何而定。至依原告之主張能否認定其訴訟種類，與能否獲致其訴之聲明之結論，分屬二事。苟因原告所提起之行政訴訟種類錯誤，致無法獲致其聲明之結論，行政法院仍應按其訴訟種類、訴之聲明為其敗訴之裁判，而不得依原告應提起之行政訴訟之種類，進行訴訟要件之審查。再按原告之訴有行政訴訟法第一百零七條第一項各款所定情形，而不能補正者，行政法院應以裁定駁回其訴，此觀之行政訴訟法第一百零七條第一項之規定自明。另依行政訴訟法第二百六十四條規定，對於裁定，除別有不得抗告之規定外，得為抗告，並不以主張裁定違背法令為要件；此與依同法第二百四十二條規定，對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之者，不同。是高等行政法院就原告之訴是否合法及有無理由，依判決或裁定作成其意思表示，對原告之合法聲明不服之權利，非無影響。則高等行政法院就原告之訴有無理由或是否合法，所作成之意思表示，須嚴守法律之規定，不得因作成判決之程序較作成裁定之程序嚴密，即謂應以裁定者，得以判決代之。經查：（一）本件上訴人於原審提起行政訴訟，其訴之聲明第二項請求「命被告（即本件被上訴人）應給付原告（即本件上訴人）等如附表一、二所列款項。」原審認上訴人提起之本件訴訟此部分之形態為一般給付訴訟，乃又另謂本件上訴人提起者為課予義務訴訟，其間即有矛盾。原判決何以捨前述上訴人訴之聲明內容作為認定訴訟種類之標準，而謂應依「應」提起之課予義務訴訟審查其訴訟要件，未於理由項內敘述其理由，其理由尚欠完備。（二）原判決謂：「本件原告提起本件行政訴訟之聲明第二項略謂：本案九二一大地震受災區房屋全倒慰助金發放與否，依內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八五四六五號函規定，應由桃園市公所核辦，系爭建物業經桃園縣政府工務局全部拆除完畢，並經被告以八十九年一月五日桃市民防字第八九○○○○○七號函報桃園縣政府，本案已於八十八年十二月廿七日召開會議研商結論同意發放原告等慰助金及租金補助，並請桃園縣政府撥付不足部分之款項。桃園縣政府旋據該函請求內政部補助不足之經費。內政部並於八十九年二月十四日以台（八九）內社字第八九○五二六三號隨函撥付本案不足之款項供被告發放在案，惟迄今被告仍抑留該款項遲遲不為發放，復將其所核發之九二一地震受災證明書撤銷，並追溯至八十九年一月四日失效。自有未合。本案經提起訴願後，桃園縣政府不但未予糾正，反將訴願駁回，尤難謂合。足見上訴人亦係以被上訴人作成行政處分為前提而提起本件行政訴訟，本件應係課予義務訴訟無訛。」等語。惟觀之上訴人前開陳述，似係主張本件被上訴人業已作成應給付房屋全倒慰助金及租金補助與上訴人之行政處分，乃被上訴人竟予扣留遲遲不為發放。則上訴人對被上訴人提起之本部分訴訟，何以非屬行政訴訟法第八條第一項規定之一般給付訴訟，而為同法第五條第一項所定之課予義務訴訟，未據原判決於理由內敘明，其理由亦欠完備。至原審認定被上訴人、桃園縣政府及內政部有關應發放慰助金、租金補助之前開函文、會議結論，並非行政處分一節，並非上訴人之主張，尚不得以此項認定，作為上訴人提起本部分訴訟之種類之認定標準。（三）本件原判決係認上訴人此部分訴訟為不合法，乃竟以判決駁回之，揆之前開規定，即有未合。（四）本件上訴人甲○○、Ｖ○○、癸○○及宇○○、戊○○、Ｒ○○○上訴意旨，指摘原判決就本部分訴訟種類之認定有誤，其進而自程序上駁回上訴人於原審此部分之訴，尚有可議，經核非無理由，應由本院將此部分予以廢棄，並發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十八 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 清 祥法 官 姜 仁 脩法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十八 日