最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一三六○號
上 訴 人 丙○○
丁○○
乙 ○戊○○甲○○被 上訴 人 內政部代 表 人 蘇嘉全右當事人間因撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十二年五月三十日臺北高等行政法院九十年度訴字第五二二四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）教育部九十二年三月六日台國字第○九二○○一二九二九號函已明確表示：「國中、國小依『國民教育法』之規範，雖均屬國民教育階段，惟其教育內容、教育對象及設校標準則各有不同。」然原判決應適用而未適用此解釋函，逕認系爭坐落臺北縣汐止市○○段一一八二、一一八四、一一八五、一一八六、一一八七及一一九四地號土地之使用，由國小變更為國中（即由「文小三」變更為「文中四」），並非「興辦事業之改變」，而無土地徵收條例第四十九條第一項第四款之適用，顯有判決不適用法規之違背法令。（二）原判決既表示「所謂興辦之事業改變，係指改變後之事業與原核准徵收之目的事業無任何關聯者而言」，又認定教育部之復函有關「國中、國小雖均屬國民教育階段，惟其教育內容、教育對象及設校標準則各有不同」之解釋，與興辦事業之目的宗旨考量無關，顯屬判決理由矛盾之當然違背法令，且未說明何以前開教育部復函與興辦事業之目的宗旨考量無關，亦有判決不備理由之當然違背法令。（三）上訴人於原審主張系爭土地經公告徵收後，尚未依「文小三」之徵收計畫完成使用，即因國中用地不足，都市計畫因而變更為「文中四」，致使系爭土地之全部已無依文小三使用之必要及可能，縱無土地徵收條例第四十九條第一項第四款之適用，亦與同條例第四十九條第一項第五款之規定相符，然原判決認若興辦事業未改變時，亦無情事變更一節，致使土地徵收條例第四十九條第一項第五款規定形同具文，顯有適用法規不當之違法。（四）原判決就本件係因都市計畫變更之情事變更，致使系爭土地已無再依「文小三」徵收計畫使用之必要等攻防方法，未於判決理由項下記載其法律上意見，或敘明何以不可採之理由，率爾為不利於上訴人之判斷，顯有判決不備理由之當然違背法令。為此求為廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）程序方面：１、本件上訴人係系爭土地之所有權人，因認系爭土地之徵收，有土地徵收條例第四十九條第一項所列情形，故依同條例第五十條第二項之規定，向臺北縣政府申請辦理撤銷徵收，經臺北縣政府於八十九年七月二十八日八九北府地字第二六二七一二號函復不予撤銷，上訴人乃依同條例第五十條第三項之規定，向中央主管機關即被上訴人內政部請求撤銷原徵收處分，然仍遭被上訴人以原處分駁回申請，依行政訴訟法第五條第二項之規定，本件係屬課予義務訴訟，合先敘明。２、按行政訴訟法第一百十一條第三項第二款規定，上訴人毋須經被上訴人同意得為訴之追加變更，查上訴人訴之聲明第二項原係：「被上訴人應撤銷臺北縣政府七十七年九月九日七七北府地四字第二五二六一六號函所為之徵收處分」，然查本件當時核准徵收之權責機關為臺灣省政府，故臺灣省政府之核准徵收函始為行政處分，至於臺北縣政府之前開函文僅為徵收公告，係屬徵收之執行，並非行政處分，爰經上訴人將本件訴之聲明第二項更正為「被上訴人應撤銷臺灣省政府中華民國七十七年八月十日府地四字第七四一六三號函所為之行政處分」，而更正前後訴之聲明，均係以系爭土地經徵收後，於依徵收計畫開始使用前，其興辦事業由國小變更為國中，及系爭土地尚未依徵收計畫完成使用，即因都市計畫將「文小三」改變為「文中四」之情事變更，致系爭土地已無依原徵收計畫使用之必要等為基礎事實，核與行政訴訟法第一百十一條第三項第二款之規定相符，上訴人為前開訴之聲明更正，應予准許。３、追加當事人及選定當事人之部分：詹明等如原判決附表所示二十四人均為系爭土地所有權人之共同繼承人，有上訴人九十一年八月十四日追加上訴人狀所附之戶籍謄本在卷可稽，故本件訴訟標的對渠等必須合一確定，上訴人依行政訴訟法第一百十一條第三項第一款之規定，於九十一年八月十四日追加詹明等二十四人為上訴人，應予准許。另按本件經追加詹明等二十四人為上訴人後，上訴人當事人共計有如附表所示三十二人，均為系爭土地之所有權人，或為系爭土地所有權人之繼承人，係屬多數有共同利益之人，且就本件訴訟標的有合一確定之必要，為求訴訟之順利進行，上訴人等於九十一年八月十三日選定上訴人丙○○等五人為全體起訴及應訴，並依行政訴訟法第三十四條之規定提出同意書在卷可證，其他上訴人則依行政訴訟法第二十九條第三項之規定，自選定之日起脫離訴訟。至於之前上訴人所委任訴訟代理人之效力，亦仍有效，附此敘明。末按本院八十六年度判字第四三六號判決係上訴人等依土地法第二百十九條第一項第二款之規定，向臺北縣政府請求收回被徵收之系爭土地，然本件上訴人則係依土地徵收條例第四十九條第一項第三、四、五款所規定之事由，主張被上訴人應撤銷原徵收處分，是二者之訴訟標的，一為土地法第二百十九條第一項第二款之規定，一為土地徵收條例第四十九條第一項第三、四、五款之規定，並不相同，自無一事不再理之問題。（二）實體方面：１、原審參加人臺北縣政府為辦理國民小學汐止鎮「文小三」（嗣後經命名為汐止市青山國小而由白雲國小代管）需要，申經臺灣省政府於七十七年八月十日以七七府地四字第七四一六三號函，核准徵收系爭如原判決附表所示各人所有之土地，臺北縣政府以七十七年九月九日七七北府地四字第二五二六一六號函公告徵收，並發放補償費及辦理移轉登記完竣。嗣汐止都市計畫第一次公共設施通盤檢討於七十八年五月二十六日發布實施，變更「文小三」國小用地為「文中四」國中（青山國中）用地，此為兩造所不爭，並有上開函及公告、汐止都市計畫第一次公共設施通盤檢討案等件在卷可稽。上訴人於八十九年五月依土地徵收條例第四十九、五十條規定，向臺北縣政府申請撤銷徵收，經臺北縣政府以八十九年七月二十日北府地用字第二六二七一二號函復略以：本案不符土地徵收條例第四十九條撤銷徵收之規定。上訴人乃向被上訴人內政部（承受臺灣省政府原土地徵收業務）請求撤銷徵收，被上訴人以八十九年十月七日台（八九）內地字第八九七七六六二號函復不予撤銷徵收。２、土地徵收條例第四十九條第一項第三款意旨，乃被徵收之土地經原都市計畫規劃以徵收之方式開發使用，但因開始使用前，都市計畫變更以聯合開發、市地重劃或其他方式開發，已不需以徵收之方式開發使用，自應撤銷徵收。其規範之重點在於對被徵收土地開發使用及興辦事業目的之達成其手段方式選擇之變更，所以必須有類似聯合開發、市地重劃或其他方式之變更，始該當本款之規定；僅都市計畫之變更，而無上開開發使用手段方式之變更，自與本款要件不合。上訴人以系爭土地在依「文小三」徵收計畫開始使用前，即因都市計畫變更，規定以「文中四」之國民中學用地開發，主張符合本款之要件云云，惟查系爭土地僅係因都市計畫變更，其開發使用方式，並未變更，自不符合本款之要件，上訴人之主張，應係誤解。３、土地徵收條例第四十九條第一項第四款規定「興辦之事業改變」，係指改變後之事業與原核准徵收之目的事業無任何關聯者而言，以本件徵收土地係興辦教育事業為例，興辦事業之改變與原來教育事業目的宗旨無關聯者，始得符合「興辦之事業改變」之定義，如原為教育事業用地，後改變為停車場用地或高速鐵路車站用地等，均為明顯事例。再進一步言，同為教育事業，但其教育事業之目的宗旨不同者，則不能稱之為同一教育事業，如國民教育與高級中學教育或職業教育，為不同之教育事業，此觀之國民教育法第一條規定，比較高級中學係「以奠定研究學術或學習專門知能之預備為宗旨」，另職業教育係「以教授青年職業知能，培養職業道德養成健全技術人員為宗旨。」均有不同（以上均參照各該法第一條規定），若將國民教育用地變更為高級中學或職業教育用地，均係「興辦之事業改變」，若變更為大學用地更屬「興辦之事業改變」，自不待言。惟按國民教育法第三條第一項規定：「國民教育分為二階段：前六年為國民小學教育；後三年為國民中學教育。」足見國民小學教育與國民中學教育均係國民教育之一環，各為國民教育分別階段而已，其區分係為完成國民教育之手段不同，國民小學教育為國民中學教育之準備或先行之教育事業，有階段完成國民教育事業目的之關聯性，是以國民小學用地變更為國民中學用地，其為國民教育計劃目的並未變更，自不構成「興辦之事業改變」。查觀之徵收系爭土地之徵收計畫書記載，徵收土地之原因係為於汐止市「文小三」都市計畫保留地興建學校；徵收計畫之目的為興建汐止市「文小三」國民小學；計畫範圍為在都市計畫「文小三」學校預定地內。而系爭土地係於七十九年四月十三日依前開徵收計畫開始使用，施作簡易維護工程，至同年七月二日驗收，亦有工程竣工報告、驗收紀錄可證。然系爭土地在七十八年五月二十六日即於第一次都市計畫通盤檢討，將其變更為「文中四」用地，有臺北縣政府八二此府工都字第二○二三一三號可稽，以上經過亦為兩造所不爭。本件臺北縣政府將「文小三」用地變更為「文中四」用地，依上開說明，自非「興辦之事業改變」，上訴人主張此已符合土地徵收條例第四十九條第一項第四款所定之「興辦之事業改變」云云，為不可採。至於內政部營建署固有以營署都字第○九一三○四○一九二號函釋略以：「．．．政府徵收私有土地，不得妨礙其指定目的之使用，計畫書如載明用途，不得違反其指定用途之使用。．．．又國小、國中用地如經指定，自應依指定用途使用，如要互相流用，仍應先循都市計畫法定程序辦理變更．．．」惟查該函係都市計畫主管機關從都市計畫法之觀點所為之函復，與土地徵收條例「興辦之事業改變」之規定，尚有不同，自難憑上開函復作為認定本件系爭土地之改變係屬「興辦之事業改變」之基礎。此復經內政部營建署於九十一年十月九日營署都字第○九一○○六一三二七號函說明二表明「至土地徵收後是否撤銷徵收，仍應依土地法規之規定辦理」更可得證。另都市計畫之擬定、變更是否妥適，與徵收是否合法無關，此為歷年實務所形成之一貫見解（最高行政法院八十二年判字第二一○六號、八十七年度判字一一八四號、一五一五號、八十三年度判字第一六九四號判決參照），該見解合乎土地徵收與都市計畫兩種不同制度立法精神，自應予以引用，無從依內政部營建署上開營署都字第○九一三○四○一九二號函為上訴人有利之認定。況需用土地人臺北縣政府亦已確依都市計畫法作用地變更，此有臺北縣政府八二此府工都字第二○二三一三號函可查，則本件由「文小三」用地變更為「文中四」用地，自屬合法。另教育部九十二年三月六日台國字第○九二○○一二九二九號書函略以：「國中、國小依「國民教育法」之規範，雖均屬國民教育階段，惟其教育內容、教育對象及設校標準則各有不同。」惟該復函係教育部基於中央教育主管機關之立場，依據師資培育法及教師法及教育人員任用條例等法規，就國民小學及國民中學之人員，從任用調用介聘程序之觀點所為之解釋，應與本件應審究者為是否「興辦之事業改變」，應從興辦事業之目的宗旨考量無關，是上開教育部函，亦不得作為認定本件系爭土地之使用為「興辦之事業改變」。４、本件將「文小三」用地變更為「文中四」用地，其興辦之事業並未改變，業如前述，則將系爭土地自「文小三」用地變更為「文中四」用地並予開發使用，自係依徵收計畫完成使用，而系爭土地現已為文中四學校用地，此為兩造所不爭，則系爭土地既已依徵收計畫完成使用，且並無未依徵收計畫完成使用之土地，是本件並不符合土地徵收條例第四十九條第一項第五款所定「因情事變更，致徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」之要件，上訴人主張原徵收土地，已無依原定國小用地而加以使用之必要云云，亦非可採。（三）綜上所述，被上訴人否准上訴人撤銷徵收之申請，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業經註銷者。五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」土地徵收條例第四十九條固定有明文，惟土地徵收條例係於八十九年二月二日公布施行，而於土地徵收條例施行前，有關法律並無如上開撤銷徵收之規定，則於土地徵收條例施行前發生前開撤銷徵收事由者，被徵收土地之原土地所有權人尚不得於土地徵收條例施行後，依據土地徵收條例第四十九條規定申請撤銷徵收。經查：臺北縣政府為興辦國民小學汐止鎮「文小三」需要，申經臺灣省政府於七十七年八月十日以七七府地四字第七四一六三號函，核准徵收系爭如原判決附表所示各人所有之土地，臺北縣政府以七十七年九月九日七七北府地四字第二五二六一六號函公告徵收，並發放補償費及辦理移轉登記完竣。嗣汐止都市計畫第一次公共設施通盤檢討於七十八年五月二十六日發布實施，變更「文小三」國小用地為「文中四」國中用地。嗣上訴人於八十九年五月依土地徵收條例第四十九條、第五十條規定，向臺北縣政府申請撤銷徵收，經臺北縣政府以八十九年七月二十日北府地用字第二六二七一二號函復略以：本案不符土地徵收條例第四十九條撤銷徵收之規定。上訴人乃另向被上訴人內政部（承受臺灣省政府原土地徵收業務）請求撤銷徵收，被上訴人以八十九年十月七日台（八九）內地字第八九七七六六二號函復不予撤銷徵收等情，為原審依法認定之事實。本件上訴人所主張之撤銷徵收事由，係於土地徵收條例施行前所發生，揆之前開規定及說明，其原不得於土地徵收條例施行後據以申請撤銷徵收，乃其於土地徵收條例施行後始提出本件申請，自無從准許。被上訴人否准上訴人之申請，訴願決定及原判決遞予維持，所持之理由雖有不同，惟其結論則無二致，應予維持。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第二項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十八 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 清 祥法 官 姜 仁 脩法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十八 日