最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一三七九號
上 訴 人 乙○○被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 甲○○右當事人間因建築執照事件，上訴人對於中華民國九十二年四月二十九日臺中高等行政法院九十一年度訴字第六九六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人以所有坐落台中市○區○○○○段一四一─
一二三、一四四─一二三及一四二─四地號土地為建築基地，申請被上訴人所屬工務局於八十八年十一月二十日核發八八中工建建字第一四一七號建造執照（下稱系爭建照），已施工建築中，被上訴人竟以建築基地中一四四─一二三、一四二─四地號土地，已於之前核發之五七中建土營字第二○七號、三四二號建造執照中作為法定空地，有重複使用法定空地，違反建築法第十一條規定之情形，遂以八十九年十月十三日八九中工建字第一二七○九號函，請上訴人立即停止施工，並於三十日內提供一四二─四地號非五七土營字第二○七號建造執照之法定空地證明，逾期未提出則撤銷系爭建照。之後又以八十九年十月二十七日八九中工建字第一三七五九號函，請上訴人於十五日內辦理變更設計。惟上訴人於八十七年購買本件建築基地時，遍查資料並無曾供建築法定空地之記載，且賣方亦提出先前曾申經被上訴人核發之建造執照，上訴人買受後申請建築執照，經被上訴人詳為審查無誤後，始核發系爭建照，可見上訴人實屬善意。被上訴人上開二函之處分，顯然違反土地法第四十三條「依本法所為之登記，有絕對效力」之規定，與行政程序法第八條規定「行政行為，應．．．保護人民正當合理之信賴」，第四條規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」及第九條規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」等行政法基本原理原則相背，顯有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第一百十一條第七款規定，應屬無效之行政處分等語。求為確認被上訴人八十九年十月十三日八九中工建字第一二七○九號及八十九年十月二十七日八九中工建字第一三七五九號行政處分均為無效之判決。
二、被上訴人則以：上訴人所領系爭建照之建築基地一四四─一二三、一四二─四地號土地涉及與（五八）中建土營字第○八三號、（五八）中建土營字第○八四號使用執照法定空地重複使用，違反建築法第十一條規定，被上訴人於上訴人施工至放樣完成時，即依同法第五十八條規定作成令停工並辦理變更設計之處分，並無不合。上訴人置之不理，並執意繼續施工，違反法令殊甚，無信賴保護原則之適用等語，作為抗辯。
三、原審以：
（一）上訴人提起確認被上訴人八十九年十月十三日八九中工建字第一二七○九號及八十九年十月二十七日八九中工建字第一三七五九號行政處分無效之訴訟，之前於九十一年八月二十六日曾向被上訴人所屬工務局請求確認該二行政處分無效，經被上訴人所屬工務局於九十一年九月十九日以中工建字第○九一○○一五○五六號函否准上訴人之申請，業已踐行行政訴訟法第六條第二項規定向原處分機關請求確認其無效未被允許之程序。
（二）按「本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割辦法，由內政部定之。」、「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：一、．．．七、違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」分別為建築法第十一條及第五十八條第七款所明定。
（三）上訴人於八十八年十一月二十日領有被上訴人所屬工務局核發之系爭建照，其建築基地為上訴人所有坐落台中市○區○○○○段一四一─一二三、一四四─一二三及一四二─四地號三筆土地。而被上訴人於五十七年三月十八日核發（五七）中建土營字第二○七號建造執照，其基地地號為台中市○區○○○○段一四四─八三、一四一─一一、一四二─四地號，興建十一戶；另五十七年四月二十日核發（五七）中建土營字第三四二號建造執照，基地○○○區○○○○段一四四─八三、一四一─一一、一四二─四地號，興建四戶。完成建築後於五十八年二月三日核發（五八）中建土營字第○八三號使用執照及五十八年一月三十一日核發（五八）中建土營字第○八四號使用執照。其中一四四─一二三地號於五十七年五月六日自一四四─八三地號分割而出，面積為○．○○六三公頃，一四二─四地號自五十五年二月十一日即未分割，面積為○．○一○九公頃，而一四四─八三、一四一─一一地號於五十七年十二月十二日辦理合併再分割為一四一─一一及一四一─一二八至一四一─一四一等十五筆地號。故系爭建照之建築基地一四四─一二三及一四二─四等地號土地涉及與（五八）中建土營字第○八三號使用執照及（五八）中建土營字第○八四號使用執照法定空地重複使用，此有台中市政府建設局建築物建築執照存根、使用執照存根、土地登記謄本及地籍圖等件影本附卷可稽。系爭建照之建築基地中一四四─一二三及一四二─四地號二筆土地，依法不得重複使用申請建築，被上訴人於發現錯誤後，且當時上訴人施工僅放樣完成，乃於八十九年十月十三日以八九中工建字第一二七○九號函通知上訴人請立即停工，並於八十九年十月二十七日以八九中工建字第一三七五九號函請上訴人及設計建築師陳世展變更設計，乃係依建築法第五十八條之規定及基於公益所發，並無具有重大明顯之瑕疵，並非無效的行政處分。
（四）依照建築法第十一條規定之意旨，可知建築基地之法定空地部分，並非不可分割或移轉，無與建築基地其他部分合一為同一人所有之必要。上開一四四─一二三及一四二─四地號土地雖已多次更易其主，但並不影響其法定空地之性質。又土地法第四十三條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力」，指土地登記之公信力而言，與該二筆土地之為法定空地無關，上訴人據以主張原處分無效，並不可採，其起訴為無理由等情，因而判決駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決尚無違誤，進而論斷如下：
（一）查行政程序法第一一一條就行政處分之無效情形設有規定，雖於九十年一月一日施行，於上訴人請求確認被上訴人在施行前所作成之八十九年十月十三日八九中工建字第一二七○九號及八十九年十月二十七日八九中工建字第一三七五九號行政處分無效事件，無適用餘地。然該條規定無非就學理上通說並參酌外國立法例而設為明文，在施行前自得認係法理而於本件作為判斷上開行政處分是否無效之準據。
（二）上開處分乃被上訴人所屬工務局基於建築法主管機關之職權，於核發建造執照後，就其建築之施工管理所發者，其內容說明核發建照之建築基地有重複使用法定空地之情形，因而命立即停工，變更設計，否則將撤銷已核發之建照。經核顯無行政程序法第一一一條第一至六款規定行政處分無效之情形。而建築基地應包括所留設之法定空地，法定空地不得重複使用，為建築法第十一條之規定，被上訴人所屬工務局在上訴人施工中，發現其建築基地有重複使用法定空地，違反建築法第十一條規定之情形，依同法第五十八條規定，得命停工或修改。原判決認被上訴人為上開處分命上訴人停工或變更設計，無重大明顯之瑕疵，實屬正當。上開處分，亦無行政程序法第一一一條第七款規定行政處分無效之情形。從而原判決以上訴人請求確認上開行政處分無效為無理由，諭知駁回上訴人之起訴，並無不合。
（三）查上訴意旨亦不否認被上訴人所屬工務局得依建築法第十一條、第五十八條規定為命停工及變更設計之行政處分，益證上開處分在客觀上無無效之事由。至於上訴人如何取得本件建築基地重複使用之法定空地，是否出於善意，有無正當合理信賴，應否受信賴保護原則之適用，被上訴人行使職權有無就上訴人有利不利之情形一律注意，有無疏失等情形，尚不構成上開行政處分無效之事由，要屬是否構成撤銷之事由。上訴意旨執詞認為應據以確認上開行政處分無效，指原判決有適用法則不當之違法，並不可採，上訴聲明求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
（四）末查上訴人因逾期未對於上開行政處分提起訴願及撤銷訴訟，始提起本件確認訴訟，是本件確認行政處分無效訴訟即不生應提起撤銷訴訟而移送訴願管轄機關或闡明使變更為撤銷訴訟之問題。本件僅就上訴人提起之確認行政處分無效訴訟論斷已足，原判決於審認上開行政處分無無效事由之餘，就上訴人主張應屬撤銷之事由併予論斷，實為贅論，附予指明。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十九 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 劉 鑫 楨法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十九 日