最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一三九五號
上 訴 人 乙○○○被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 甲○○右當事人間因區段徵收領回抵價地事件，上訴人對於中華民國九十二年六月十三日臺北高等行政法院九十一年度訴字第一二五六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：徵收行為為公法上之單獨行為，並不需要經過被徵收土地所有權人同意，亦毋需取得該抵押權人等之同意。而因徵收取得之土地所有權，係屬原始取得，其土地上之原有設定或負擔，於徵收土地完成時，均歸消滅，有關抵價地發放與否，自無再受他項權利人牽制之理，尤其在所有權人與其他原有順位抵押權人均已同意就抵價地重新設定抵押與原有各順位之抵押權人時，更無因先順位抵押權人不同意原所有權人申領抵價地時，徵收機關即因此不同意發放抵價地，而改以發放徵收補償費之理。系爭被徵收土地之市價遠高於以公告現值為計算基礎之徵收補償費，此有大華不動產鑑定股份有限公司之估價報告書可稽，如僅因先順位抵押權人即中國農民銀行不同意抵價地之申領，即改為發放徵收補償費，此不僅構成權利濫用，違背誠實信用原則，亦漠視上訴人暨其他順位抵押權人之應有權益。復按憲法第十五條規定，人民之財產權應予保障，本件被上訴人依土地徵收條例第四十一條、第四十二條規定以發放抵價地之方式發放徵收補償費，顯然嚴重侵害人民之財產權，違反憲法第十五條規定，應不予適用，為此求為廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分。
二、被上訴人則以：上訴人所有系爭坐落臺北市○○區○○段○○○號土地，係位於臺北市士林官邸附近地區土地，經核准辦理區段徵收。上訴人於徵收公告期間向被上訴人申請發給抵價地，因系爭土地已為抵押權設定登記及法院假扣押登記，上訴人未依土地徵收條例第四十一條、第四十二條規定檢附塗銷抵押權及限制登記證明文件，經被上訴人通知其於接到通知書之日起三個月內補正。上訴人無法取得塗銷之證明文件，而於九十年五月十六日申請延長補正期限。被上訴人雖已於九十年二月十四日接獲臺灣士林地方法院請被上訴人將上訴人系爭土地之補償費解繳之命令，然因考量上訴人及債權人之權益，仍依區段徵收作業補充規定第六點第五項之規定，同意展延補正期限一個月至九十年七月九日。當上訴人再次於九十年六月十四日、九十年八月二日申請展延補正期限時，因非屬法定之延長期限，法院又已發出解繳命令，故被上訴人所屬地政處於函請臺灣士林地方法院表示意見後，依該院民事執行處九十年七月五日士院儀執莊八九執助字第八七五號、九十年八月三日士院儀執助莊字第八七五號函意旨，作為同意上訴人再展延補正期限與否之依據，並無違誤。嗣後上訴人因已逾補正期限而未辦理補正，被上訴人遂依土地徵收條例第四十一條第二項規定，於九十年八月三十日以府地五字第九○一○六八九三○○號函核定不發給抵價地，並無權利濫用之情形。上訴人稱系爭土地市價逾新臺幣十二億餘元，有不動產鑑定公司之估價報告書可稽乙節，經查，依士林官邸附近地區都市計畫說明書規定，本地區私有土地以區段徵收方式加以開發，特定商業區之容積率為百分之二二五，而非估價報告書引敘之百分之四○○；又本都市計畫書內允許使用組別並不包括第二十三組百貨公司業、三十二組娛樂服務業之（一）戲院、劇院、電影院及第四十二組國際觀光旅館業，而估價報告書引敘之內容核與上述都市計畫書內容不符；另本區段徵收報經內政部八十九年七月十三日台（八九）內中地字第八九一二九九四號函核定之抵價地發還比率為百分之四十，而非百分五十，故其土地估價報告書引用之部分基礎資料並不正確。況依土地徵收條例第四十一條、第四十二條之規定，被徵收之土地原設定有他項權利或限制登記者，原土地所有權人須於規定期限內提出自行清理之證明文件，始得核定准予申領抵價地，要與被徵收土地本身市價之高低無涉。另臺灣士林地方法院民事執行處復於九十年八月二十四日以士院儀執助莊字第八七五號函，請被上訴人將上訴人系爭土地補償費解繳，被上訴人於核定不發給上訴人抵價地後，系爭土地之徵收補償地價一八○、六四二、○○○元業於九十年九月七日解繳臺灣士林地方法院，完成系爭土地之徵收補償作業。綜上所述，上訴人所陳為無理由等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人為開發新社區，選定士林官邸附近地區土地，報經內政部核准實施區段徵收，被上訴人並以八十九年十二月二十日府地五字第八九一一四四六一○○號公告辦理區段徵收。上訴人為該區段徵收範圍內系爭土地之原所有權人，於公告期間內之九十年一月十七日，向被上訴人申請發給抵價地，惟因系爭土地已為中國農民銀行股份有限公司、中興商業銀行股份有限公司設定抵押權，及依臺灣士林地方法院八十九年五月二十九日士院仁執全夏字第七七一號函辦理之假扣押登記（債權人為萬泰商業銀行股份有限公司），上訴人並未依土地徵收條例第四十一條、第四十二條規定檢附塗銷上開抵押權及限制登記等之相關證明文件，被上訴人乃以九十年三月六日府地五字第九○○二三八四○○○號函通知其於接到通知書之日起三個月內補正，上訴人因無法依限補正，於九十年五月十六日第一次申請展延補正期限，被上訴人即依區段徵收作業補充規定第六點第五項規定，同意展延一個月。嗣上訴人仍無法補正，復於九十年六月十四日再次申請准予展延至九十年九月九日，經被上訴人所屬地政處函詢臺灣士林地方法院意見後，認不宜展延二個月，乃同意再次展延補正期限至九十年八月九日，嗣上訴人於九十年八月二日再次以正積極與各債權銀行洽談有關抵押權及限制登記之塗銷證明等相關事宜為由，申請再次展延補正期限一個月至九十年九月九日，惟臺灣士林地方法院民事執行處經整合全體債權人之意見後，函復不同意再次展延，被上訴人遂否准上訴人展延至九十年九月九日之聲請。嗣上訴人並未於准予展延之期限內（九十年八月九日）補正完竣，被上訴人乃以九十年八月三十日府地五字第九○一○六八九三○○號函核定不發給抵價地，改發現金補償一八○、六四二、○○○元，並告知上開補償地價將解繳臺灣士林地方法院等情，有各該函在卷可稽，並為兩造所不爭。（二）依土地徵收條例第四十二條第一項規定，系爭土地既設有抵押權，被上訴人並一再依區段徵收作業補充規定第六點第五項命上訴人補正同意塗銷原有土地抵押權或典權之證明文件，則上訴人未補正上開證明文件，被上訴人依法否准發給抵價地，並無不合。再觀之土地徵收條例第一條規定，土地徵收條例規範之目的，係為踐行憲法第十五條規定，保障私人財產，避免公權力之濫用，以為政府各機關辦理土地徵收作業遵循之規範。上訴人主張：徵收行為為公法上之單獨行為，毋需經過被徵收土地之所有權人同意，亦毋需取得該土地抵押權人等之同意，有關抵價地發放與否，自無再受他項權利人牽制之理云云，係以自己之意思作有違法律明文規定之解釋，自非可採。再者，土地徵收條例第四十二條規定，被徵收之土地原設定有他項權利或限制登記者，原土地所有權人須於規定期限內提出自行清理之證明文件，始得核定准予申領抵價地，要與被徵收土地本身市價之高低無涉。上訴人主張其所有系爭土地之市價究為多少，即無審查之必要。從而，被上訴人依法核定不發給抵價地，改發現金補償一八○、六四二、○○○元，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：土地徵收乃國家為公益需要興辦事業、實施開發建設或實施更新，依法強制取得私有土地所有權，而給與補償之公法行為。依土地徵收條例之○○○區段徵收為土地徵收之一種，僅其所欲實施之開發建設、實施更新及補償方法，與一般徵收稍有不同而已（參土地徵收條例第四條規定），就取得私有土地所有權之目的言，則無不同。區段徵收之目的既係為取得私有土地所有權以實施開發建設或實施更新，則其取得之土地必須無任何負擔，其上原有擔保物權、用益物權或租賃權之負擔，或經法院為限制處分者，於土地徵收完成前，均應予除去。因此項負擔或限制，原均應由原土地所有權人承受，且原土地所有權人應領取之徵收補償，係以無負擔之土地計算其金額，則原土地所有權人自應負最終除去該負擔或限制之責。況徵收土地上原有擔保物權、用益物權或租賃權之權利人，或聲請法院為限制處分之權利人，並非徵收處分之相對人，其權利若經除去，無由土地徵收機關予以補償之理，益見原土地所有權人應負最終之清理之責。至其方法，得由原土地所有權人與權利人協商自行清理，亦可由辦理徵收之直轄市或縣（市）政府於發給補償款額時代為清償結束，故土地徵收條例第三十五條第一項、第二項分別規定「被徵收之土地或建築改良物應有之負擔，除申請發給抵價地者依第四十一條及第四十二條規定辦理外，其款額計算，以該土地或建築改良物應得之補償金額為限，由該管直轄巿或縣（巿）主管機關於發給地價補償費或建築改良物補償費時為清償結束之。」「前項所稱應有之負擔，指他項權利價值及依法應補償耕地三七五租約承租人之地價。」另實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，依土地徵收條例第四十條第一項規定，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。又「原土地所有權人請求發給抵價地者，若原有土地訂有耕地租約或設定他項權利或限制登記者，除土地徵收條例第四十二條另有規定外，直轄市或縣（市）主管機關應通知申請人限期自行清理，並依規定期限提出證明文件；申請人未依前項規定辦理者，直轄市或縣（市）主管機關應核定不發給抵價地，同條例第四十一條第一項、第二項亦分別予以明定。再者，為解決申請領取抵價地之原土地所有權人清理於其土地上設定之抵押權或典權之財務困難，同條例第四十二條又規定：「土地所有權人申請發給抵價地之原有土地上設定有抵押權或典權者，原土地所有權人及該他項權利人得申請於發給之抵價地設定抵押權或典權。申請時並應提出同意塗銷原有土地抵押權或典權之證明文件。」亦即由該他項權利人先塗銷抵押權或典權，以利原土地所有權人於區段徵收完成後，獲得以抵價地所為之補償，嗣於原土地所有權人領得之抵價地上設定抵押權或典權，以確保其權利。依此規定方式辦理結果，徵收土地上原有之負擔或限制可得除去，國家可依原始取得方式取得需用之土地；原土地所有權人無須先行備款清償債權或償還典價，即可獲得以抵價地所為之補償，不致加重其義務或負擔；抵押權人或典權人之權利亦可獲確保，區段徵收之目的復可達成，核與憲法第十五條所定保障人民財產權之意旨相符。經查：（一）本件被上訴人就士林官邸附近地區土地，報經內政部核准實施區段徵收，被上訴人並以八十九年十二月二十日府地五字第八九一一四四六一○○號公告辦理區段徵收，上訴人為該區段徵收範圍內系爭土地之原所有權人，於公告期間內之九十年一月十七日，向被上訴人申請發給抵價地，惟因系爭土地已為中國農民銀行股份有限公司、中興商業銀行股份有限公司設定抵押權，復經依臺灣士林地方法院八十九年五月二十九日士院仁執全夏字第七七一號函辦理假扣押登記（債權人為萬泰商業銀行股份有限公司），上訴人並未依土地徵收條例第四十一條、第四十二條規定，檢附塗銷上開抵押權及限制登記等之相關證明文件，經上訴人申請補正及申請延長補正期限，被上訴人准展延補正期限至九十年八月九日，惟上訴人未於期限內補正完竣，被上訴人乃以九十年八月三十日府地五字第九○一○六八九三○○號函核定不發給抵價地，改發現金補償一八○、六四二、○○○元，並將上開補償地價解繳臺灣士林地方法院，及通知上訴人等情，為原審依法認定之事實。（二）依土地徵收條例第四十二條第一項規定，系爭土地既設定有抵押權，上訴人申請發給抵價地，被上訴人依區段徵收作業補充規定第六點第五項命上訴人補正同意塗銷原有土地抵押權或典權之證明文件，於上訴人未能依期補正上開證明文件後，被上訴人依土地徵收條例第四十條規定否准發給抵價地，並無不合。（三）上訴人雖主張：徵收行為為公法上之單獨行為，有關抵價地發放與否，無受他項權利人牽制之理，尤其在所有權人與其他原有順位抵押權人均已同意就抵價地重新設定抵押與原有各順位之抵押權人時，更無因先順位抵押權人不同意原所有權人申領抵價地時，徵收機關即因此不同意發放抵價地，而改以發放徵收補償費之理云云。惟若如上訴人所言，於被上訴人未就設定於系爭土地上之抵押權清理結束前，未經抵押權人之同意，即准上訴人之申請發給抵價地，則徵收機關並無應發放與上訴人之現金補償，可資代上訴人將抵押權清理結束，依土地徵收條例第四十八條準用同條例第三十六條規定，該抵押權又因徵收而消滅，應予塗銷，則抵押權人之權利勢必受損害，是上訴人此項主張顯不可採。從而，先順位抵押權人於其抵押權獲清理前，被上訴人否准上訴人領取抵價地，並無不合，不得謂此係由抵押權人藉機牽制他人、濫用權利、違背誠實信用原則，或漠視上訴人暨其他順位抵押權人之應有權益。（三）依土地徵收條例第四十二條規定，被徵收之土地原設定有他項權利或限制登記者，原土地所有權人須於規定期限內提出自行清理之證明文件，始得核定准予申領抵價地，要與被徵收土地市價之高低無涉。上訴人主張其所有系爭土地之市價如何，即無審查之必要等情，原審業於理由內予以說明，上訴人再執陳詞而為爭執，並無足取。綜上所述，上訴人所述，並無可取，其指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 四 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 十一 月 四 日