最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一五七一號
上 訴 人 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 蕭顯忠 律師被 上訴 人 臺北市政府地政處代 表 人 紀聰吉右當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十二年二月十二日臺北高等行政法院九十年度訴字第四七二一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：原判決以上訴人請求撤銷徵收處分已逾救濟期間為由，為不利上訴人之判決，惟系爭徵收處分未經合法送達，原判決誤認本件得依行政程序法第七十五條以公告代替通知，應有不適用法則之違法。又原判決認上訴人之起訴亦不合行政程序法第一百二十八條行政程序重開之要件，惟上訴人係因未經變更都市計畫，國家公權力機關竟徵收其私有土地，而訴請撤銷徵收土地之行政處分，原判決竟稱上訴人請求撤銷之地上物徵收處分與司法院釋字第五一三號解釋指涉之標的並不相同，而駁回上訴人之訴，顯有判決所載事實與理由矛盾之違背法令。又原判決認為被上訴人八十九年十月二十七日北市地五字第八九二二七五四九○○號函本身也非行政處分，不得對之提起行政爭訟，惟上訴人主要係請求撤銷八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號徵收處分，然因恐如八十七年修正行政訴訟法增加確認訴訟及給付訴訟前，行政法院撤銷原行政處分後，行政機關仍再為相同之行政處分或另為不適當之行政處分，乃於向被上訴人聲請撤銷徵收土地之行政處分後，一併請求被上訴人將土地發還上訴人，被上訴人既拒絕撤銷行政處分，復拒絕發還土地，就發還土地之請求部分，依訴願法第二條及行政訴訟法第五條規定，上訴人因之提起行政訴訟，應係是否有理由之問題，而非程序上得否提起之問題，故原判決認對被上訴人拒絕還地之八十九年十月二十七日北市地五字第八九二二七五四九○○號函不得提起行政訴訟，非無商榷之餘地。況縱認請求返還土地部分為徵收處分經撤銷後判決執行之當然結果，不需起訴請求，惟就上訴人之撤銷徵收處分之主要請求應不生影響。另原判決認依訴願法第十三條規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為行政院，而補償機關以及需用土地人均為臺北市政府，而被上訴人之法律地位係臺北市政府辦理土地徵收規劃與補償事務時之執行機關而已，則上訴人以被上訴人為被告請求撤銷徵收處分，當事人適格即有欠缺，然本件徵收案之主導者實際上為臺北市政府，而因臺北市政府之一切徵收、補償等手續皆委由其所屬被上訴人為之，依訴願法第十三條首段「原行政處分機關之認定，以實施行政處分之名義為準」，故應認被上訴人為處分機關，與本條但書所定情形並不相同。況依訴願法第八條及第九條規定，亦應認係被上訴人之處分。況本件被上訴人自始未主張其非為行政處分之機關，臺北市政府亦為相同之見解，而就本件訴願為實質審查及訴願決定，可知上訴人之申請、訴願對象並無錯誤，原判決認上訴人對被上訴人起訴為當事人不適格，應有不適用法則之違背法令。為此求為判決：（一）廢棄原判決；撤銷原處分及訴願決定。（二）被上訴人應將上訴人所有坐落臺北市○○區○○段一小段二八三及二八八地號土地返還上訴人。（三）如認原處分之撤銷與公益有違時，確認原處分違法，並命被上訴人應依徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值加成賠償上訴人。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）程序部分：綜觀上訴人起訴主張以及歷次審判期日之陳述，上訴人起訴之目的在於撤銷系爭坐落臺北市○○區○○段一小段二八三及二八八地號土地及地上物（即臺北市○○街○號及同街二巷五弄三號房屋）之徵收處分，於行政訴訟類型上屬於行政訴訟法第四條所規定之撤銷訴訟。至於上訴人起訴請求被上訴人返還土地及地上物部分，應為徵收處分經行政法院確定判決撤銷後，判決執行之當然結果，不需另行起訴請求被上訴人作成行政處分以實現該結果，上訴人就此提起課以義務訴訟，並不合致其訴訟要件。查系爭土地及其地上物之徵收處分係行政院以八十一年九月二十四日台內地字第八一八六二二一號函核准實施區段徵收，並經被上訴人以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號公告區段徵收在案。上訴人於本件訴訟言詞辯論期日亦自承其於八十二年間即已獲悉有前揭徵收處分，惟上訴人遲至八十九年間始向被上訴人請求撤銷該徵收處分，自屬逾越法定救濟期間（八十七年十月二十八日修正前訴願法第九條第一項參照）。縱將上訴人之請求解為行政程序法第一百二十八條行政程序重開請求，而具課予義務訴訟之性格，其起訴亦不合行政程序重開之要件。蓋依行政程序法第一百二十八條規定，上訴人八十九年十月間向臺北市政府請求撤銷之標的，包括系爭土地以及該地上建物之徵收處分，因兩件行政處分所指涉之事實並不相同，應適用之法令亦不相同，故應予分別探討。首先，系爭土地之徵收處分係行政院於八十一年九月二十四日以台內地字第八一八六二二一號函核准，並經被上訴人以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號公告，該徵收處分確定迄今已逾十年，而超過前述行政程序法第一百二十八條第二項「法定救濟期間經過後五年內」之限制，上訴人自不得再行請求撤銷。其次，地上物之徵收處分係行政院以八十七年七月四日台內地字第八七○六五七五號函准予徵收，並經被上訴人以八十七年十月二十日北市地五字第八七二二八一七○○○號公告，迄今雖未逾越五年，惟就行政程序法第一百二十八條第一項所定之三款請求重開行政程序之要件而言，兩項徵收處分所依據之事實並無變更，上訴人亦非提出「於系爭地上物徵收處分作成時已存在而未經斟酌」之新事實或新證據。嗣應繼續予以審酌者乃上訴人謂系爭徵收土地處分牴觸司法院釋字第五一三號解釋意旨而屬違法之主張，是否符合同條第三款「相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者」。查依照司法院釋字第一八八號以及釋字第二○九號解釋意旨，人民得據司法院解釋為再審理由，依法定程序請求救濟。惟依同院釋字第五一三號解釋意旨，該號解釋所指涉之標的為「未經變更都市計畫而為國家公權力機關所徵收之私有土地」，與上訴人請求撤銷之地上物徵收處分，指涉之標的並不相同，自無法援引為「與行政訴訟法再審事由相當」之理由，向被上訴人請求重開行政程序。何況被上訴人八十九年十月二十七日北市地五字第八九二二七五四九○○號函本身也非行政處分，不得提起行政爭訟。則上訴人向臺北市政府請求撤銷系爭土地以及該地上建物之徵收處分，並不符合行政程序重開之要件，被上訴人將上訴人之請求以陳情案處理，參諸行政程序法第一百六十八條之規定「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情」，於法尚無違誤。其次，上訴人之請求既不符合行政程序重開之要件，則被上訴人以前揭北市地五字第八九二二七五四九○○號函回覆上訴人，即不涉及上訴人公法權利義務關係之得喪變更，且究其內容而言，被上訴人毋寧係重述系爭土地與建物徵收補償之歷程，而僅屬單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，該函並不構成行政處分，不得作為行政爭訟之標的。另按依本件徵收時有效之土地法（七十八年十二月二十九日修正公布）第二百二十三條第一項第二款、土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條、土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條及訴願法第十三條規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為行政院，而補償機關以及需用土地人均為臺北市政府，被上訴人之法律地位毋寧係臺北市政府辦理土地徵收規劃與補償事務時之執行機關而已，職此，上訴人以被上訴人為相對人請求撤銷徵收處分，其當事人適格即有欠缺。又土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之行為，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。從而，被上訴人既非徵收補償之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之執行機關之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，並非行政處分，已如前述，益可證明上訴人逕以非徵收補償主管機關之臺北市政府地政處為被告，對之提起本件訴訟，被上訴人適格自有欠缺。（二）實體部分：１、按都市計畫法第五十二條之規定，依司法院釋字第五一三號解釋意旨，此解釋對土地所有權人之真正實益，表現在被徵收私有土地之徵收補償價格上，因為依都市計畫法第四十九條第一項之規定，都市計畫法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償是以「徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」為準，而不是以其土地本身之公告現值為準，所以可以獲得較高之補償（公共設施保留地之公告地價為反應其使用上限制所導致之價值低落現狀，公告現值一向是偏低的），因此才有先變更都市計畫，劃歸公共設施用地之必要。都市計畫法第四十九條第一項之規範意旨，無非針對公共設施保留地之土地所有權人，因為「自身土地被劃歸『公共設施保留地』，導致週邊土地因此而獲得增值」所受之特別犧牲，而為之衡平處理，使「公共設施保留地」之土地所有權人能獲得較多之補償。但「公共設施保留地」之規劃與土地之「使用區劃分」以及（在「使用區」概念下進一步之）「分區管制」功能（都市計畫法第三十二條第一、二項參照）並非一致，因為「公共設施保留地」之規劃與週邊土地之獲益有明確之因果關連性。但都市計畫法第三十二條第一項、第二項之「使用分區」以及「分區管制」，不僅涉及之土地筆數及面積較大，更重要者，導致「使用分區」以及「分區管制」之原因，不是純粹的人為計畫取捨，反而是導因土地之現實地貌、地理位置，甚至是已往自然成形之歷史發展因素，其間並無「特別犧牲以成就週邊土地價值」可言，當然也無多予補償之考慮，所以無涉於司法院釋字第五一三號解釋之規範目的。觀諸系爭徵收處分之事實背景，可確認者，系爭土地從不曾被規劃為「公共設施保留地」，只曾被劃入「農業區」或「行水區」，此項劃分導因於土地之現實狀況及地理位置，自無涉於「公共設施保留地」所生之特別犧牲。何況系爭土地被徵收，乃係因臺北市政府為防洪整治基隆河及開發新社區需要，而選定臺北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區，該整治計畫經行政院七十九年九月十四日台七十九經字第二六九六二號函核准，並經擬訂為「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，於都市計畫說明書明定該地區之開發應採區段徵收方式辦理，該都市計畫案主要計畫業經內政部八十一年五月四日台八十一內營字第八一○二六八五號函核定，並由臺北市政府公告實施。嗣臺北市政府以八十一年七月二十一日府工二（定）字第一三九號核發無妨礙都市計畫證明書，並據以擬具區段徵收計畫經報奉行政院八十一年九月廿四日台八十一內地字第八一八六二二一號函准○○○區段徵收，並經被上訴人以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號○○區段徵收在案。是以，該區段徵收地區既經臺北市認定無妨礙原有都市計畫，且徵收程序均係依法辦理，與上開都市計畫法第五十二條以確保原有都市計畫順利推動之規範意旨應無不符。退步言之，司法院釋字第五一三號解釋乃係於八十九年間公告，其所闡釋之規範意旨（應先變更都市計畫始得辦理徵收），單從都市計畫法第五十二條前段之條文用語觀之，並無法清楚掌握（實則該規定本身也無法律效果之明文），則基於法律安定性之維護，其效力應自該解釋公布時發生，尚不應溯及適用使該號解釋公布前所有未變更都市計畫即予徵收之案例均歸於違法。是以系爭徵收處分既於八十一年間公告生效，應無司法院釋字第五一三號解釋適用之餘地。２、情況判決並請求補償部分：按行政訴訟法第一百九十八條第一項及一百九十九條第一項規定，上訴人依此請求賠償時，須以「原處分違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害」為要件，惟系爭徵收處分之原處分機關應為行政院，而上訴人以臺北市政府地政處為被上訴人，於訴訟程序上並不合法，則上訴人復以臺北市政府地政處為對象，請求損害賠償，即屬無理由，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「訴願自機關之行政處分書或決定書達到之次日起，應於三十日內提起之。」八十九年六月十四日公布修正前之訴願法第九條第一項定有明文。另國家因興辦公共事業之需要，依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權力所為之處分，一經公告即生徵收之效力，非以被徵收土地之所有權人已收受徵收之通知為生效要件。直轄市或縣（市）地政機關將徵收之事實通知土地所有權人，僅生異議或訴願期間計算之問題而已，苟土地所有權人已知悉公告之內容，即可計算其訴願期間，尚不得以土地所有權人未收受徵收處分書之送達，即謂其訴願期間未開始進行。經查：（一）依上訴人於原審起訴主張以及歷次審判期日之陳述，上訴人起訴之目的在於撤銷系爭土地及地上物之徵收處分，於行政訴訟類型上屬於行政訴訟法第四條第一項所規定之撤銷訴訟。另系爭土地及其地上物之徵收處分係行政院以八十一年九月二十四日台內地字第八一八六二二一號函核○○○區段徵收，並經被上訴人以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號○○區段徵收在案。上訴人於原審言詞辯論期日，自承其於八十二年間即已獲悉有前揭徵收處分，惟其遲至八十九年間始向被上訴人請求撤銷該徵收處分等情，為原審依法認定之事實，揆之前開規定及說明，上訴人請求撤銷本件徵收處分部分，已逾越法定救濟期間，上訴人提起之此部分訴訟自屬不合法。（二）上訴人起訴請求被上訴人返還土地及地上物部分，乃徵收處分經行政法院確定判決撤銷後，執行判決之當然結果，原無另行起訴請求被上訴人作成行政處分以實現該結果之必要，上訴人就此提起課以義務訴訟，核與行政訴訟法第五條第一項所定之要件不合。況本件徵收處分既未經撤銷，上訴人此項請求亦無從准許。（三）上訴人請求為情況判決及請求補償部分，因上訴人關於請求撤銷原處分及訴願決定之訴，逾越法定提起爭訟期間而不合法，行政法院已無就本件為實體審查而認原處分為違法，及進而認定撤銷與公益有違之可言，則上訴人此部分請求之前提，即「如認原處分之撤銷與公益有違時」，並不存在，其請求自無從准許。綜上所述，本件原判決駁回上訴人於原審之訴，核無違誤，上訴意旨求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 黃 合 文法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 十二 月 九 日