最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一五八四號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 公務人員住宅及福利委員會代 表 人 乙○○右當事人間因眷舍事件，上訴人不服中華民國九十一年七月二十五日臺北高等行政法院八十九年度訴字第三一三四號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：一、依民國（下同）七十年七月二十九日修正公佈之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第十二條之規定，上訴人屬合法現住人，且可依中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法配售眷舍至為顯然。行政院人事行政局六十八年三月九日六十八局肆字第五一六一號函釋核釋，退休人員及其配偶均已死亡，其已成年之子女，如提供原配住之眷舍，依規定辦理就地改建時，同意參加就地改建住宅之分配，但以一戶為限。本件就地改建案係於前揭函釋停止適用前，即經被上訴人於八十三年九月十三日以（八三）住福配字第一二五八五號函同意總統府依規定辦理，是以，本案情形既與該函所述情節完全相符，被上訴人自應依該函規定，同意上訴人參加就地改建住宅之分配，方符公平。被上訴人以為本案應受改制前行政法院八十八年十一月十九日八十八年度裁字第九二九號裁定意旨拘束，顯有誤用法令之違法。二、從五守新村第二次改建案伊始，總統府第三局即視上訴人為合法參加改建之現住人，已如前述，因而在改建期間，多次有關改建之協調會議均通知上訴人參加，甚且奉該局暨公務人員住宅及福利委員會核准發放搬遷補助費及房租補助費，並經該局通知辦理優先選屋及配售房屋貸款等事宜，在在均令人相信可得配售眷舍。三、依行政院人事行政局六十六年十月六日（六六）局肆字第一七七一八號函之規定，配售之對象並不限於改建單位之員工依上開函規定，公教人員輔建住宅貸款經已與行庫簽訂貸款契約於房屋未完工，亦未取得貸款前死亡，得以其配偶或直系血親名義繼續予以輔建並依規定給予貼補差息。另該局六十七年三月二十四日（六七）局肆字第四八九九號函亦規定，改建住宅現住人於申請參加改建後未核定受配前病故，可同意以其子女名義辦理繼承受配，上開規定所稱直系血親或其子女，均不限於未成年子女，且亦不限於改建機關之員工，則原告價購五守新村第二次改建住宅乙戶，自無不當。四、依中央各機關國有眷舍房地處理辦法關於「遺眷」規定之歷史沿革以觀，七十年七月二十九日修正公布之本辦法第十二條，明訂遺眷係指原配（借）住人之配偶及其直系血親。原係承續六十八年三月九日行政院人事行政局六十八局肆字第五一六一號函之核釋，質言之，該辦法所指之遺眷並不限於未成年子女。從而原處分及一再訴願決定顯有違法不當，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被上訴人則以：一、上訴人非屬合法現住人：依行政院五十四年十一月十六日台（五四）人字第八三一六號函、行政院五十八年十二月八日台五十八人政肆字第二五七六八號函、人事行政局七十六年十月二十日（七六）局肆字第二八三二九號函規定，眷舍原配住人及其配偶均已亡故，其已成年之子女不合續住該眷舍，自亦不合參加改建公教住宅之配售。上訴人既非總統府員工，未經依法核准配住「眷屬宿舍」有案，又父母死亡時，業已成年不合續住，故上訴人並非「眷屬宿舍」之合法現住人。二、依「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」歷次修正中有關「遺眷」之規定，上訴人已成年非屬該「處理辦法」所稱之「遺眷」。三、被上訴人八十三年九月十三日（八三）住福配字第一二五八五號函並無同意上訴人參加配售。行政院人事行政局八十三年九月五日八十三局給字第三三○五五號函復總統府第三局本案略以：．．．鈞府退休人員陳大哉之遺眷（兒子）甲○○先生已成年，依規定並不合續住公有宿舍，宜依規定請渠遷離宿舍。．．．」則明確說明上訴人不合續住宿舍應遷還宿舍。四、上訴人並無信賴利益保護原則之適用：本案上訴人已成年而續住其父配住之宿舍即屬非法，由於其信賴基礎建立於其違法行為上，其信賴不值得保護。又信賴利益之保護須有行政機關之授益處分或承諾之表示存在為前提。本案人事行政局自始無有同意其配售之行政處分或承諾之表示存在，且明白告知總統府第三局，宜依規定請渠遷離宿舍，上訴人自無信賴利益保護原則之適用。五、本案上訴人之父母，係於本改建案核定前即已死亡，並未由其父母提出申請，自不合適用人事行政局六十七年三月二十四日（六七）局肆字第四八九九號函規定繼承配售公教住宅。行政院八十七年一月十二日台八十七專字第○一五七七號函釋略以：「．．．如現住人在未簽妥購屋貸款契約前死亡，則為『承購資格』之喪失，此項『資格』有其專屬性，非可視為『權利』，其繼承人不得主張繼承。」基於後令優於前令，及上位機關命令優於下位機關命令之原則，自八十七年一月十二日起，凡現住人於是日之後死亡者，均依上開規定辦理，已不再適用人事行政局八十四年五月十二日八十四局給字第一八一八一號函釋規定。六、上訴人是否與總統府第三局業已成立眷舍買賣契約，是屬其與總統府間之私法關係，與被上訴人以其資格不符不予配售，其以行政訴訟請求救濟，二者之法律關係不同。
七、上訴人現任職勞委會泰山職訓中心，並獲配八十八年下半年及八十九年度輔購住宅貸款，不合配售公教住宅：查上訴人申請自行購置住宅輔助貸款，被上訴人於八十八年十一月二十四日以八十八住福配字第三一二八七○號函核定發布在案。依中央公教人員購置住宅輔助要點第三點之規定「申請人或配偶曾獲政府各類輔助購置住宅，不論已否辦妥貸款手續或已否清償者」，不在本要點輔助範圍之內。另參據人事行政局六十九年八月二十日（六九）局肆字第一九四三一號函釋規定，凡已由政府予以輔購住宅貸款者，不合再參加眷舍房地改建住宅之申配，本案上訴人既已獲核配輔購住宅貸款有案，自不得再申請配售公教住宅等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、依本件行為時中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第十一條規定及行政院五十八年十二月八日台五十八人政肆字第二五七六號函釋、人事行政局六十六年九月十三日六十六局肆字第一六二○六號函釋、人事行政局七十六年十月二十日（七六）局肆字第二八三二九號函釋意旨，退休人員之子女須未成年無獨立之謀生能力者始符合准予暫時續住宿舍，於成年後即不合准予暫時續住公有眷舍（非屬眷舍合法現住人），因而其依規定遷讓眷舍時，即不合發給搬遷補助費，於眷舍就地改建時亦不具配售資格。二、按行政院於五十四年十一月十六日以台（五四）人字第八三一六號函規定：「．．．學校教職員退休後所住公產房屋准予暫時繼續居住，原為安定退休人員生活，解決退休人員房屋問題之一時權宜措施．．．，退休教職員如死亡後，其遺眷改嫁、子女成年能自謀生活或女出嫁或子女成年現任公職，其原住學校房屋均應遷讓。」嗣於五十八年三月十一日訂定發布之「中央各機關國有眷舍房地處理辦法」第六條第二項規定：「前項第三款所指遺眷，限於配偶及直系親屬。」已對「遺眷」有所規定，惟親屬範圍未見明確，行政院乃於同
（五十八）年十二月八日以台五十八人政肆字第二五七六八號函解釋，得續住公有宿舍之親屬範圍為「除退休人員配偶外，原賴其扶養之父母及未成年子女，無獨立謀生能力者」。故自該函釋之後，成年子女不合續住宿舍，亦不合以「遺眷」之身分參加就地改建及配售公教住宅，至為明確。基於法令適用之整體性及一貫性，前開函釋於七十年七月二十九日修正發布之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第十一條規定：「眷舍現住人如係退休、資遺人員或核准配（借）用之原配（借）用人及其遺眷，其眷舍房地之處理，得照本辦法辦理。前項所稱遺眷，係指原配（借）住人之配偶及其直系血親。」，亦應有其適用。按基於行政權之作用，行政院對於國有眷舍房地，於不違反法律強制規定及一般法律原則之前提下，本得自由決定「得續住公有宿舍之親屬範圍」，上開函釋及「處理辦法」均屬眷舍主管機關或其上級機關依其行政職權制訂之行政規則，位階相同，得互為補充，不生牴觸及後令優於前令之問題，自應整體予以適用。何況七十年七月二十九日修正發布「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」之後，人事行政局七十六年十月二十日（七六）局肆字第二八三二九號及七十八年十月九日七十八局肆字第三六六二七號函釋意旨，均將退休人員已死亡時之合法現住人，限定為其配偶、父母及未成年子女，有如前述，對於嗣後發生之本件眷舍改建案自有其適用。迨八十三年九月十二日修正發布之前述「處理辦法」第十一條規定：「眷舍現住人如係退休、資遣人員或核准配（借）用之原配（借）用人及其遺眷，其眷舍房地之處理，得照本辦法辦理。前項所稱遺眷，係指原配（借）住人之父母、配偶及未成年子女。」此條文之修正理由為：行政院五十八年十二月八日台五十八人政肆字第二五七六八號函規定：「關於退休人員死亡後，其親屬可否續住公有宿舍一節，除退休人員配偶外，原賴其扶養之父母及未成年子女，無獨立謀生能力者，准依照前開院函（行政院台四十九人字第六七一九令）之規定，暫時續住公有宿舍，至房屋處理辦法公布時為止。」是以，合於續住宿舍之遺眷包括父母、配偶及未成年子女。為避免「直系血親」認定之困擾，宜明定為「父母及未成年子女」。具見成年子女不合准予暫時續住公有宿舍，亦不合參加就地改建公教住宅之配售，其前後規定一致，並非自八十三年九月十二日修正「處理辦法」第十一條後，始將「遺眷」之範圍限縮為「未成年子女」。蓋從其修正理由知悉，本條修正係依行政院五十八人政肆字第二五七六八號已行之多年之函釋，將「未成年子女」明定於條文中，使其適用上更見明確。三、經查：㈠上訴人係000年0月0日出生，於七十一年十一月一日由行政院國軍退除役官兵輔等委員會調至行政院勞工委員會服務，其父陳大哉於七十二年五月四日死亡，上訴人為照料年邁母親，於同年七月二十二日遷入其父配住之總統府五守新村一一六號宿舍，當時上訴人已四十七歲，揆諸前開說明，非屬合於續住該宿舍之合法現住人，上訴人居住其父配住之宿舍自始即無依據，其母雖合於以遺眷身分續住，然於七十五年三月十一日死亡，上訴人原為照料年邁母親而遷入居住之事由已不存在，自應於其母死亡後遷還宿舍。又查七十二年四月二十九日修正前之事務管理規則第十六條規定：「在職死亡或殘廢退休人員，其眷屬得繼續居住原配住之宿舍，其居住期限由各機關自行酌定，但不得超過二年。」而修正後之事務管理規則，則無眷屬得續住宿舍之規定。且依前揭函釋，「退休續住」及「遺眷續住」係為照顧退休人員及遺眷生活之一種「權宜措施」，已成年子女有獨力謀生能力者，並無得續住之法令依據，其不依規定遷出，即屬非法占住。既屬非法占住，即非合法現住人，自不得參加眷舍就地改建住宅之配售。上訴人主張七十年七月二十九日修正發布之中央各機關國有眷舍房地處理辦法第十一條所指直系血親包括成年子女在內云云，核不足採。㈡事務管理規則於七十二年四月二十九日修正後已無眷屬宿舍，而改為職務宿舍，揆諸前開說明，得參加眷舍就地改建住宅及配售之眷舍現住人，自係指於七十二年五月一日前（即七十二年四月二十九日修正發布之事務管理規則生效日期），經所任職機關依法核准配住眷屬宿舍有案，於行政院核定國有眷舍房地就地改建公教住宅時仍在職之人員，或已退休、資遣之原配（借）用人，或原配（借）住人亡故所遺留之父母、配偶及未成年子女。本件上訴人既非總統府員工，未經依法核准配住眷屬宿舍有案，且其於父母死亡時業已成年不合續住之條件，顯非眷屬宿舍之合法現住人，被告否准其參加系爭眷舍就地改建住宅之配售，自無不合。㈢另依中央公教人員購置住宅輔助要點三之（一）規定，申請人或其配偶曾獲政府各類輔助購置住宅，不論已否辦妥貸款手績或已否清償者，不在該要點輔助範圍之內。依行政院人事行政局六十九年八月二十日六十九局肆字第一九四三一號函釋規定，已由政府予以輔購住宅貸款者，均不合再參加眷舍房地改建住宅之申配。本件上訴人任職行政院勞工委員會職業訓練局泰山職業訓練中心時，曾申請自行購置住宅輔助貸款，前經被上訴人於八十八年十一月二十四日以八十八住福配字第三一二八七○號函同意貸款並核定發布在案，上訴人既已獲核配輔助自行購置（建）住宅貸款有案，自不得再申請配售公教住宅。㈣雖然行政院人事行政局六十八年三月九日六十八局肆字第五一六一號函謂：「退休人員及其配偶均已死亡，其已成年之子女，如提供原配住之眷舍，依規定辦理就地改建時，同意參加就地改建住宅之分配，但以一戶為限」，但此與前揭行政院歷來之函釋精神違背，且人事行政局於後來之七十八年十月九日七十八局肆字第三六六二七號函釋意旨略以：「公有眷舍房地經核定辦理就地改建、已建讓售時，若退休人員已死亡，其配偶、父母及未成年子女均屬合法現住人，自得依上開『眷舍處理辦法』規定共同承購」，顯然已將「已成年之子女」排除在參與配售權利之外，其前後令既有牴觸，後令自有改廢前令之效果，無待明令廢止（按該局另已於八十三年九月三十日八十三以局給字第三七五六六號函將該六十八年三月九日之解釋停止適用）。本案上訴人父母於改建前已死亡，如核定改建當時上訴人屬未成年子女，則有參與配售之權利，惟行政院八十二年五月間核定本改建案時，上訴人已五十七歲，自不合規定。㈤人事行政局六十七年三月二十四日（六七）局肆字第四八九九號函釋略以：「改建住宅現住人某甲參加改建，於申請後尚未核定受配前病故，得逕以其女某乙名義，辦理繼承受配一案，可予同意，惟以取得乙女承諾，按規定繳付費用及辦理有關手續為限。」明白規定現住人「於申請後尚未核定受配前」死亡者始有其適用。查本案上訴人之父母，係於本改建案核定前即已死亡，並未由其父母提出申請配售，自不合適用上開函釋規定。另人事行政局六十六年十月六日（六六）局肆字第一七七一八號函謂：公教人員輔建住宅貸款經已與行庫簽訂貸款契約於房屋未完工，亦未取得貸款前死亡，得以其配偶或直系血親名義繼續予以輔建並依規定給予貼補差息云云，亦與本案之情形迴異，上訴人比附援引此二函釋，容有誤會。㈥總統府第三局於八十三年八月二十七日以（八五）華總三（管）字第○八七六號函送被上訴人本改建案詳細計畫時，附有現住戶十六人清冊，其中包括上訴人在內，惟該清冊附註有：「周養和之女魏麗萍與陳大哉之子甲○○皆屬已成年之遺眷，惟是否得予參加改建已另函請行政院人事行政局解釋，若屆時該局同意其參加改建，則列入現住戶參加改建，若該局不同意其參加改建則剔除於現住戶清冊。」被上訴人於八十三年九月十三日以住福配字第一二五八五號函復總統府第三局上開函文時說明二略以：「參加本案配售之現住戶須為眷舍改建基地之合法現住人。案內現住人除魏麗萍及甲○○屬已成年子女之遺眷，是否得予參加改建，已由鈞府函請行政院人事行政局釋示中，其餘十四位現住人是否係眷舍改建基地合法現住人並得參加改建住宅之配售，仍請鈞府本於眷舍經管機關權責依規定自行認定。．．．」，是以，被上訴人八十三年住福配字第一二五八五號函並無同意上訴人參加配售，僅說明已函請人事行政局釋示中。復查行政院人事行政局八十三年九月五日八十三局給字第三三○五五號函復總統府第三局本案略以：「查依『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』規定，列供處理之眷舍房地，其合法現住人，係指經各機關依法核配（借）用之現職人員及原經核配（借）住有案之退休人員或遺眷（父母、配偶、未成年子女）。復查行政院五十四年十一月十六日台（五四）人字第八三一六號函規定，學校教職員退休後所住公產房屋准予暫時繼續居住，原為安定退休人員生活，解決退休人員房屋問題之一時權宜措施，退休人員如死亡後，其遺眷改嫁、子女成年能自謀生活或子女成年現任公職，其原住學校房屋仍應遷讓。．．．本案據貴局來函表示，鈞府退休人員陳大哉之遺眷（兒子）甲○○先生已成年，依規定並不合續住公有宿舍，宜依規定請渠遷離宿舍。．．．」，則明確說明上訴人不合續住宿舍應遷還宿舍。故人事行政局及被上訴人針對上訴人個案，均未曾有同意其參加配售之解釋。㈦信賴利益之保護須有行政機關之授益行政處分、行政命令或承諾之表示存在，及以受益人本身沒有違法行為，其信賴值得保護為前提。查人事行政局七十六年十月二十日（七六）局肆字第二八三二九號及七十八年十月九日七十八局肆字第三六六二七號函釋意旨，均明確將退休人員已死亡時之合法現住人，限定為其配偶、父母及未成年子女，有如前述，且本案人事行政局及被上訴人自始無同意上訴人參與配售之行政處分或承諾之表示存在，並已明白告知總統府第三局，宜依規定請渠遷離宿舍，上訴人自無信賴利益保護原則之適用。至於總統府第三局未依人事行政局函釋規定，請上訴人遷離宿舍，卻核給上訴人搬遷補助費及房租補助費乙節。查被上訴人係依據總統府申請而為上述款項之墊借，上訴人是否為合法現住人，總統府（興建機關）亦有審查權責，被上訴人於函復總統府請撥前述款項時，有書明：「本會茲據以如數撥付，惟不因本會之如數撥付而免除鈞府之審查責任」，故本案總統府如有誤發情事，亦不因其錯誤或違失，而治癒上訴人原有之違法占住事實，而認其有信賴利益保護原則之適用。又本於依法行政、公平及公益之原則，有關已成年人不合續住公有眷舍及參與改建配售之規定，應在法令規範內一體適用，本非為某人某案而為規定，更不能為某人某案而排除其適用，被上訴人以本件上訴人既非總統府員工，未經依法核准配住眷屬宿舍有案，且其於父母死亡時業已成年不合續住之條件，顯非眷屬宿舍之合法現住人，乃否准其參加系爭眷舍就地改建住宅之配售，自無不合。㈧上訴人主張總統府原同意配售眷舍並無公教貸款，形同民事上之房屋買賣，而非公教人員輔建住宅云云，按上訴人與總統府是否就系爭眷舍之買賣，意思表示已達一致，是其與總統府間之私契約爭執，如總統府確與其成立買賣契約而有給付不能情事，則屬民法損害賠償問題，與本案其請求配售，被上訴人以其資格不符不准予配售，係屬不同之法律關係，上訴人非得以其與總統府之私法關係請求被告履行。四、綜上所述，原處分於法並無不合，一再訴願決定遞予維持，均無違誤，上訴人起訴意旨，仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷一再訴願決定及原處分，為無理由，因而將一再訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人於原訴訟程序之訴。
經核依據前開規定及說明，原判決並無違誤。上訴意旨雖以原判決違背法令及判決理由矛盾之違法，請求廢棄改判。惟查上訴人主張之系爭眷舍，依行政院五十四年十一月十六日台（五四）人字第八三一六號函、五十八年十二月八日台五十八人政肆字第二五七六八號函、人事行政局七十六年十月二十日（七六）局肆字第二八三二九號函規定，眷舍原配住人及其配偶均已亡故，其已成年之子女不合續住該眷舍，自亦不合參加改建公教住宅之配售。上訴人既非總統府員工，未經依法核准配住「眷屬宿舍」有案，又父母死亡時，業已成年不合續住，故上訴人並非「眷屬宿舍」之合法現住人。又查上訴人已成年而續住其父配住之宿舍即屬非法，由於其信賴基礎建立於其違法行為上，其信賴不值得保護。又信賴利益之保護須有行政機關之授益處分或承諾之表示存在為前提。本案人事行政局自始無同意其配售之行政處分或承諾之表示存在，且明白告知總統府第三局，宜依規定請其遷離宿舍，上訴人自無信賴利益保護原則之適用。原判決已就兩造之爭點，及法令上之爭議，於理由欄剖析論述甚詳，經核並無不合。原判決並無違背法令及判決理由矛盾之違法可言。上訴意旨仍執在原審起訴之理由再事爭執，或對原審調查證據、認定事實之職權行使，指摘為不當，自難認為有理由，其上訴應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 吳 錦 龍法 官 吳 明 鴻法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日