最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一五八八號
上 訴 人 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂
參 加 人 昇泰行有限公司代 表 人 丙○○
參 加 人 民生行股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 台北縣鞋類商業同業公會代 表 人 乙○○右當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國九十二年六月二十六日臺北高等行政法院九十年度訴字第六八七六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件被上訴人在原審起訴主張：上訴人以被上訴人與台南市皮革製品商業同業公會（下稱台南市皮革公會）藉由公會組織運作，以聯合行為干預、約束個別事業之銷售活動，影響鞋類市場功能，違反行為時公平交易法第十四條規定，依同法第四十一條前段規定，以民國九十年二月二十日（九十）公處字第○三五號處分書命被上訴人自該處分書送達之次日起，應立即停止聯合行為，並應自該處分書送達之日起十五日內撤銷第二屆第二十一次及第三屆第三次理監事聯席會議通過「次級團體參加本會以外之展示會，則不歡迎該廠商報名參加本會鞋展」、「與參展廠商另訂參展合約書，其內容增加載明，參加三家以上聯展之廠商，則無條件自動放棄台北世貿鞋展參展權」之決議，將撤銷決議通知公會所屬會員暨參展廠商及副知上訴人，及處被上訴人罰鍰新臺幣五十萬元。惟被上訴人發函各會員係為增加會員經營效率，避免惡性削價競爭，該函並不具拘束力，且為使同業公會運作正常，限制競爭之自律協議或大會決議，應非法所不許；同業公會係以協調同業關係、增進公共利益為宗旨，不同地區之同業公會相互間並非有競爭關係之他事業，被上訴人與台南市皮革公會並非公平交易法聯合行為規範之事業，且以全省台北市等十六縣市登記有鞋類營業之製鞋廠、門市（含與服裝、工藝品等合併營業者）、貿易公司，合於被上訴人會員資格，足與被上訴人會員競爭之依法登記營利事業家數，約為一萬七千零二十六家，以上訴人所認定被上訴人含贊助會員約四五○家計，實僅占全省約二．六％，即被上訴人行為縱係公平交易法所禁止之聯合行為，亦因不足影響市場功能而不應依公平交易法處分等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。
上訴人則以：被上訴人於八十八年一月十一日第二屆第二十一次理監事聯席會決議「公會固定每年舉辦四次鞋展，如次級團體參加本會以外之展示會，則不歡迎該廠商報名參加本會鞋展」，同年二月三日以北縣鞋商龍字第八八○○五號函將決議告知該會全體會員及參展廠商，同年三月八日復與台南市皮革公會將該決議及八十八年展覽日期、場次訊息，以共同名義行文予該兩公會全體會員及參展廠商。八十九年一月二十五日第三屆第三次理監事聯席會決議「與參展廠商另訂參展合約書，其內容增加載明，參加三家以上聯展之廠商，則無條件自動放棄台北世貿鞋展參展權」，涉以不正當方法為相互約束事業活動之行為，即兩公會不僅聯銜發函，且個別之發函中顯示該兩公會業經協議獲得共同抵制其他鞋展及籲請會員廠商配合辦理之共識，其將共識以發函方式傳達予會員遵守之行為，核屬以其他方式之合意，所為拘束事業活動之行為。另兩公會成員處於競爭關係，其市場範圍為全台灣地區，被上訴人與台南市皮革公會，共同決議限制會員及參加廠商，不得參加三家以上廠商舉辦之鞋展，否則不歡迎各該廠商參與該兩公會舉辦之展覽，其發函行為事實上對於接獲訊息之事業，已產生是否參與特定場次商品展之實質影響，已影響商品交易或服務供需之市場功能。上訴人原處分之認事用法，並無不違誤等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人認被上訴人所為干預、約束會員銷售活動行為，已足以影響鞋類市場之競爭功能，無非以㈠據上訴人向公會會員問卷調查結果，認為被上訴人之行為顯已對市場功能造成影響。㈡依財團法人鞋類設計暨技術研究中心提供製鞋業相關資料，認為被上訴人與台南市皮革公會之會員數合計約占製鞋家數之百分四十一，其干預、約束會員銷售活動行為，已足以影響鞋類市場之競爭功能為據。惟查：㈠被上訴人與台南市皮革公會共同發函時間在八十八年、八十九年間，而上訴人所洽請「財團法人鞋類設計暨技術研究中心」所提供製鞋業相關資料，係一九九六年較舊資料，上訴人引以之為比較數據，難謂洽當。㈡另依該資料所依據之主要來源係①財政部海關進出口統計資料；②經濟部國際貿易局；③經濟部統計處編印之「工業生產統計月報」及「工業統計調查報告」，可知其所列「製鞋工業」乃有工廠登記之鞋類製造廠；且本身從事進出口業務者，相較於被上訴人會員乃「凡在組織區域內經營本（鞋）業依法取得登記之公、民營商業之公司、行號．．．均應於開業一個月內加入本會為會員。工廠設有經營本業之門市部者，視同本業之公司、行號均應加入本會為會員」，以及台南市皮革公會會員乃「凡在本區域內領有合法證照經營各種皮革製品買賣之公司行號均應於開業一個月內加入為本會會員，工廠設有經營之門市部者，視同商業之公司、行號，均應加入本會為會員」，故知被上訴人與台南市皮革公會會員係①不限於鞋類製造廠，舉凡公司如鞋類貿易公司組織及店舖行號及家庭式代工均在內；②不以進出口為必要，專銷國內亦可，尤其台南皮革公會，尚包括③鞋類以外之「各種皮革製品」如皮包皮件等，可知二公會會員資格範圍較單純「鞋類製造廠」大出甚多，故上訴人以二者相除之比率作為二公會市場占有率，認二公會會員數「分別約占製鞋廠總家數的二四．六％及一六．四％，合計約占製鞋家數的四一％，其數值自難謂合。㈢而參以上訴人係以全省台灣地區之鞋類營業為市場而作評估之對象，而全省台北市等十六縣市登記有鞋類營業之製鞋廠、門市（含與服裝、工藝品等合併營業者）、貿易公司，合於被上訴人會員資格，足與被上訴人會員競爭之依法登記營利事業家數，約為一萬七千零二十六家，此有台北市、台北縣、桃園縣、台中縣、台南縣、高雄縣、宜蘭縣、嘉義縣、新竹縣、花蓮縣、台東縣、基隆市、彰化縣、雲林縣、南投縣、高雄市等十六縣市檢送鞋類（含批發、零售、製造）之營利事業登記回函附卷可參，以上訴人所認定被上訴人含贊助會員約四五○家計，實僅占全省約二．六％，再加以台南市皮革公會會員三百餘位合計計算，亦僅占
四．四％，被上訴人之行為縱係公平交易法所禁止之聯合行為，亦因所占全省市場業者數過於稀少，難謂影響及市場功能。㈣另參以上訴人製作問卷調查彙整表觀之，其寄發給一百七十八家作問卷，覆函者僅三十一家，占僅約十七％，難認具代表性。況該覆函三十一家中，大多數為台南市皮革公會會員，加入為被上訴人會員者僅有六家，占僅約十九％，且僅占全部一百七十八家之約三％，且亦僅九家台南市皮革工會會員因被上訴人與台南市皮革工會之函所致而表示不欲參加次級團體所舉辦之展示會，有上開問卷覆函九份附卷可稽，上訴人遽依該少數問卷即作成被上訴人違法之處分，亦嫌率斷。綜上所述，本件被上訴人所為固可謂有以聯合行為干預、約束會員事業之活動，惟因所影響及之會員僅占台灣整個鞋類市場甚微少之比例，難謂已達影響生產、商品交易或服務供需之市場功能之程度，自難謂與違反行為時公平交易法第十四條之構成要件相符，上訴人依同法第四十一條予以處罰，並命立即停止該行為及撤銷其決議，即為有誤。訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。被上訴人起訴指摘原處分及訴願決定不當，為有理由，因將訴願決定及原處分均撤銷。
上訴意旨略謂：參諸上訴人之組織條例第十一條至第十三條之規定以觀，上訴人已具備獨立專家委員會之地位，而得就公平交易法事件之法律適用享有一定之「判斷餘地」。公平交易法第七條所定聯合行為之構成要件，屬於高度專業之技術層次判斷，為「不確定法律概念」。依照不確定法律概念「判斷餘地」之理論原則，上訴人本於專業及權責，有自行解釋及認定之空間，且上訴人作成處分之過程相當嚴謹並恪遵相關程序，並無任何程序上違法或適用法規不當之情形。原判決未考量上訴人應有之「判斷餘地」，亦未依據行政訴訟法第四條第二項規定具體指摘上訴人原處分行使此判斷餘地有何濫用或逾越裁量權限，即逕行撤銷上訴人之處分，應屬違背法令。本件被上訴人於八十八年二月三日以其名義、三月八日以其與台南市皮革公會之共同名義，將八十八年一月十一日第二屆第二十一次、八十九年一月二十五日第三屆理監事聯席會決議，以函文方式告知該兩公會全體會員及參展廠商，經上訴人調查結果，屬公會藉由組織之運作，限制其會員、參展廠商得否參展，甚至剝奪業者只能參加特定主辦者所舉辦之展覽場次之自由，干預、約束個別事業鞋類銷售活動之行為。原處分依據「財團法人鞋類設計暨技術研究中心」提供之製鞋業資料，以臺灣地區製鞋業者約一千八百餘家為基礎，計算被上訴人與台南市皮革公會會員數合計約佔臺灣區製鞋業者家數之百分之四十一，故認該二公會之行為足以影響鞋類展覽市場之競爭秩序。然原判決以目前國內登記經營鞋類之一萬七千餘家上、中、下游製造及經銷事業，作為市場劃分之基礎，未考量「鞋類展覽市場」之特性及實際狀況。又立法院審議公平交易法之初，特地將同業公會列為公平交易法之事業予以規範，故於公平交易法第七條第四項增列將同業公會之決議定為水平聯合特定型態的聯合行為，系爭被上訴人之決議自應一體適用。若如原判決所指，將使經由同業公會所為足以影響市場供需功能之聯合行為，無法予以規範，此顯與當初立法意旨將同業公會納入規範不符云云。
按公平交易法為規範事業商業競爭行為之經濟法規，其特性在於隨著社會及經濟之變化演進，日新月異之不同商業行為及限制競爭、不公平競爭行為態樣會不斷出現，尚非針對明確固定行為態樣之明文法條所得以規範。行為時公平交易法第七條規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」同法施行細則第五條第一項規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」上開規定，對於事業（含同業公會）之商業活動，是否足以影響生產、商品交易或服務供需等市場功能之聯合行為，係以不確定法律概念予以規範，固應尊重主管機關相當程度之判斷餘地。惟主管機關之判斷所根據之事實，是否符合論理法則或經驗法則，原審法院有衡情斟酌之權，如經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認為主管機關判斷受處分人違法事實所憑之證據，有取樣不當或所引數據有運算上之顯然疏失，而為主管機關據為判斷之基礎者，其所為之處分即有適用法規不當之違法，此與不確定法律概念應否尊重主管機關相當程度之判斷餘地無涉。原判決以上訴人所洽請財團法人鞋類設計暨技術研究中心所提供「鞋類製造廠家數」之資料，係屬較舊資料，上訴人以之為比較數據，難謂洽當。且被上訴人及台南市皮革公會會員顯然大出上開「鞋類製造廠家數」之數量甚多，上訴人以二者相除之比率作為二公會市場占有率，認二公會會員數「分別約占製鞋廠總家數的二四．六％及一六．四％，合計約占製鞋家數的四一％，其數值自難謂合。參以上訴人係以全省台灣地區之鞋類營業為市場而作評估之對象，而合於被上訴人會員資格足與被上訴人會員競爭之依法登記營利事業家數，約為一萬七千零二十六家，以上訴人所認定被上訴人含贊助會員約四五○家計，實僅占全省約二．六％，再加以台南市皮革公會會員三百餘位合計計算，亦僅占四．四％，被上訴人之行為縱係公平交易法所禁止之聯合行為，亦因所占全省市場業者數過於稀少，難謂影響及市場功能。另參以上訴人製作問卷調查彙整表觀之，亦難依該少數問卷即作成被上訴人違法之處分，業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，經核原判決所認定之事實並無違背論理法則或經驗法則。又查，上訴人係以上開「鞋類製造廠家數」為分母，再以被上訴人加計台南市皮革公會會員數為分子，並非以被上訴人加計台南市皮革公會之組織區域內符合上開「鞋類製造廠家數」為分子，其將鞋類製造廠家數與同業公會會員數混淆運算，以該不同性質之數據為基礎予以相除，計算被上訴人對市場之影響力，其所得數據殊欠客觀、合理，甚為明顯。本件上訴人之判斷所根據之基礎事實，既有違誤，其所為之處分即有未合，原判決將訴願決定及原處分均撤銷，於法並無違誤。上訴論旨，執前述理由，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日