最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一六四一號
上 訴 人 日商‧國際三菱重工業股份有限公司（三菱重工業株式會社）代 表 人 松浦重治上 訴 人 日商‧清水工程顧問股份有限公司（清水建設株式會社）代 表 人 乙○○○右 共 同訴訟代理人 郭雨嵐律師
黃三榮律師被 上訴 人 行政院勞工委員會代 表 人 甲○右當事人間因勞工安全衛生法事件，上訴人不服中華民國九十二年七月三日臺北高等行政法院九十一年度訴字第二七九四號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、中國石油股份有限公司（下稱中油公司）前經被上訴人以民國（下同）七十七年六月三十日台七十七勞檢二字第一四三○八號函指定辦理該公司危險性機械設備代行檢查業務。上訴人等承攬建造中油公司坐落於高雄縣永安鄉之液化天然氣（LNG）地下儲槽Ｔ─一○四、Ｔ─一○五、Ｔ─一○六等三座（下稱系爭儲槽），建造完竣後分別經中油公司代行檢查機構定期檢查結果為合格或限制合格。嗣被上訴人認中油公司代行檢查之系爭儲槽被高度懷疑有洩漏可能之異狀，復未依規定實施內部檢查，竟分別判定合格或限制合格，該公司執行代行檢查業務顯有不當，乃以九十年十月三十一日台九十勞檢二字第○○四九八四九號函（下稱系爭處分）中油公司，將各該次代行檢查之定期檢查判定結果、代行檢查員檢查合格證之簽署及高壓氣體特定設備定期檢查結果報告表等均撤銷。上訴人等為前揭儲槽之承造商，不服上開處分，提起訴願，經行政院以九十一年六月十七日院臺訴字第○九一○○八五四八五號訴願決定書，認上訴人等非利害關係人，為訴願不受理之決定。上訴人等仍有未服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：按司法院院字第六四一號解釋、本院五十五年判字第三○一號、七十五年判字第三六二號判例及八十九年訴字第一一八一號判決意旨，上訴人等之法律地位如因系爭處分而受影響，或其權利抑法律上利益因系爭處分而直接受有損害者，則上訴人等即屬「利害關係人」，另依蔡志方、蔡茂寅教授及吳庚大法官見解，利害關係人之範圍，應適度擴大。次按系爭儲槽係屬行為時危險性機械及設備安全檢查規則（下稱檢查規則）第四條第三項之「高壓氣體特定設備」。故依檢查規則第一百二十九條及一百三十條等規定，於設置完成時，應申請竣工檢查、取得檢查合格證後始得使用。而依檢查規則第一百三十一條、第一百三十六條第一項規定，如定期檢查未為合格，則系爭儲槽將被禁止使用。從而，系爭處分既將系爭儲槽歷年來定期檢查之「合格」及「限制合格」判定均加以撤銷，顯已使系爭儲槽處於禁止使用之狀態，就其與中油公司間基於系爭契約之承攬人法律地位，顯然已受到影響。再者，上訴人等基於系爭契約原得向中油公司主張之權利或法律上利益，亦顯然已經直接受有損害；同時，因系爭處分之存在，亦使原本商譽卓著之上訴人，亦因此而直接立即受到商譽上之損害；另上訴人等基於系爭契約所原有之權利如工程款尾款請求等亦已直接遭受損害，自有權提起本件訴訟，以尋求行政救濟。其次，系爭處分係撤銷系爭儲槽歷年來定期檢查之合格、限制合格處分。而針對系爭處分，中油公司身為系爭處分之相對人及基於儲槽業主之身分，不僅未對系爭處分表示任何不服，甚且執系爭處分作為與上訴人間其餘爭執中之攻擊方法。反之，上訴人等自始主張儲槽並無瑕疵，於上訴人與系爭處分相對人中油公司，就系爭處分係處於利害關係相反之情形下，承認上訴人具有利害關係人身分，得以尋求行政救濟，始符合行政救濟之制度目的，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則以：按本院五十年判字第三六號、五十五年判字第三○一號及七十五年判字第三六二號判例意旨，勞工安全衛生法第八條第一項規定，係課予雇主中油公司負擔義務，規定雇主對系爭儲槽之使用非經檢查合格不得使用之；又因代行檢查機構即中油公司未依規定執行代行檢查業務，故將代行檢查機構中油公司執行系爭儲槽歷次代行檢查違反規定之檢查結果判定予以撤銷，以維護勞工安全。本件系爭處分相對人為「雇主」中油公司，上訴人等對系爭處分，尚難謂存在任何權利或合法利益。依勞工安全衛生法第八條之規定，系爭儲槽未經檢查合格，中油公司不得使勞工使用，故對未經檢查合格之系爭儲槽，以身為系爭儲槽之承造者、中油公司包商之上訴人等，使系爭儲槽符合法令規定之立場與「雇主」中油公司並無「相反」之情形。次依行政法學學者蔡茂寅，對擴大利害關係人範圍等但書之揭示，因本件上訴人等為不適格之當事人，且使系爭儲槽符合法令規定之立場未有「相反」之情形下，顯已不符合所辯擴大利害關係人範圍之要件。其次，本案依勞工安全衛生法相關法令對雇主所為之行政作為，對象為雇主中油公司，旨在保障勞工安全與健康，防止職業災害發生，查與上訴人等就中油公司間因承攬契約之民事訴訟顯有不同，且對該屬反射利益之主張，亦無請求行政救濟之適用，且與上訴人等之商譽及合約之損失無關等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按勞工安全衛生法第八條第一項之規範目的係在「防止職業災害，保障勞工安全，與維護勞工健康」，鑑於危險性之機械或設備有導致重大職業災害之虞，而課予雇主非經檢查合格不得使用之義務，因此該機械或設備不論檢查合格或不合格，對雇主以外承攬建造之第三人而言，僅存在減少或喪失享有承攬報酬之「反射利益」而已，尚難認有勞工安全法上訴訟權能之存在，第三人就該行政處分僅能認具有經濟上、事實上之利害關係，難認為承攬人之權利或法律上利益，因該行政處分之作成而受到侵害即乏勞工安全法上訴訟權能之存在。再就本件原處分而言，被上訴人係依修正前勞工安全衛生法第六條第二項（現行法第八條第一項）規定授權中油公司就該公司所屬之事業單位代行檢查業務，有被上訴人七十七年六月三十日台七十七勞檢二字第一四三○八號函影本可稽。嗣因認代行檢查機構中油公司未依規定實施內部檢查，而以系爭處分，將中油公司執行系爭儲槽歷次代行檢查「合格」、「限制合格」之違規檢查結果判定予以撤銷，此由系爭處分所載撤銷理由觀之甚明，即撤銷「未依規定程序所為之檢查結果」，至於上訴人承攬施工完成之結果，是否與契約約定合致，並非系爭處分所需過問，而代行檢查機構中油公司就其「未依規定程序代檢」一節並未爭執，則為第三人之上訴人自無任何權能代位上訴人主張「已按被上訴人規定程序執行代檢」，是上訴人起訴顯亦為當事人不適格，至所舉最高行政法院判決先例核與本件並不相同，且非判例，自不足以拘束本件。其次，本件案外人中油公司為系爭儲槽之所有人即為定作人，而上訴人則為其承攬建造人，雙方均負有使系爭三座儲槽符合法令規定之義務，故上訴人等與中油公司間之利害關係並無相對或競爭衝突的情形，上訴人主張其與中油公司利害關係相反乙節，並不足採。再者，關於上訴人等與中油公司間之契約如何約定，上訴人等有無依約給付，其給付有無瑕疵等，均屬其債務履行問題，要非行政法院所應審究之範圍，且依上訴人所述，兩造間早已在本件九十年十月三十一日為處分前，即已就其合約爭執聲請仲裁，經仲裁判斷後，中油公司又於八十九年間，對本件上訴人起訴請求返還價金及損害賠償，繫屬於臺灣臺北地方法院八十九年國貿字第七號民事事件審理中，有上訴人提出之仲裁判斷書、中油公司民事補充理由（十九）狀等件影本附卷可參，是並非因本件行政處分致上訴人之權利受損而生民事訴訟事件甚明；至上訴人所稱中油公司在該事件中以本件處分據以主張上訴人等之承攬存有不合格之瑕疵一節，核屬其訴訟上之攻擊防禦方法，是否可採，應由民事法院認定，且民事法院與行政法院本得各自認定事實，非必受他法院認定之拘束，上訴人據此主張其有法律上之利益，亦無可採。綜上所述，上訴人既非系爭處分之相對人，亦不屬於因行政處分之效力而直接受影響之法律上利害關係人，基於撤銷訴訟係以主觀權利保護為目的，而要求人民須因行政處分而權利受侵害始得提起，上訴人在此並無適法之權源得起訴請求撤銷系爭處分，則上訴人提起本件撤銷訴訟即不具備當事人適格，訴願決定以不受理上訴人之訴願，並無不合等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：綜合行政法學者、本院七十五年判字第三六二號、五十五年判字第三○一號判例及八十四年度判字第一六○八號、八十五年度判字第二九九六號、八十九年度判字第一二七二號判決，非屬行政處分相對人之第三人因行政處分致其權利或法律上利益直接受有損害者，仍承認其對該案行政處分具有法律上利益而屬「利害關係人」。而陳敏教授認為只要客觀上權利或利益因行政處分而受損害者，即可提起訴願，並不以行政處分之相對人為限，甚至不以實質上已發生損害為必要。又李惠宗教授亦認為，若行政機關執行職務而影響到人民之生命、身體、財產等法益時，即可謂人民「法律上利益」受有損害，此時，人民為避免此等法益遭受損害，自可行使訴訟上之請求權以求救濟。本件上訴人等為訴外人中油公司承攬建造之系爭三座儲槽，事實上並無任何瑕疵，惟因系爭處分之緣故，已使上訴人等蒙受現實上財產權或利益之損害。上訴人等確為因系爭處分致法律上利益直接受有損害，應認上訴人對系爭處分具有法律上利益而屬「利害關係人」，當有權提起本件訴訟。惟原審否認上訴人之權利或法律上利益已因該行政處分之作成而受到侵害，乃進而認上訴人當事人不適格，原審判決顯有適用訴願法第十八條規定不當，且違反本院七十五年判字第三六二號、五十五年判字第三○一號判例，已構成行政訴訟法第二百四十三條第一項違背法令事由。其次，行政程序法第一百十條第三項規定為行政處分公定力之明文，吳庚大法官稱之為「構成要件效力或確認效力」，故行政處分於未經撤銷、廢止或其他事由而失效者，對法院應有拘束力，此外，陳計男大法官亦認：行政機關的處分在未變更前，民事法院應加以尊重。前大法官楊建華亦採相同見解，今查，系爭行政處分係撤銷原中油公司代行機構定期檢查為合格或限制合格之判定結果，亦即認定系爭三座儲槽施作有瑕疵，中油公司亦執該行政處分於另案（即臺北地方法院八十六年國貿字第七號）中主張上訴人給付工作物有瑕疵而解除系爭承攬契約，更進一步向上訴人請求損害賠償，依照行政程序法第一百十條及目前法院實務，民事法院應以具有公定力之行政處分為其民事裁判之基礎，故於中油公司與上訴人間前開另案中，民事法院當因基於尊重行政處分公定力之性質，進而認定系爭三座儲槽確實有瑕疵。然原審詎認為民事法院得獨立判斷系爭行政處分所為之系爭儲槽是否有瑕疵，進而否認上訴人就系爭處分有法律上利益云云，顯然已違反前述行政處分之公定力及構成要件效力，且將使上訴人無從就系爭行政處分所作成系爭儲槽有瑕疵之認定再為任何爭執，有違行政程序法第一百十條規定，而構成判決不適用行政訴訟法第二百四十三條第一項之違法事由。再者，所謂「利害關係相反」，應係指處分相對人與該第三人就系爭行政處分有利害相反情形，而非指遵守行政處分所據以作成法令義務是否有利害相反情形，否則，倘以「遵守法令」作為是否具有「利害關係相反」之判斷標準，將造成根本不可能發生處分相對人及第三人間「利害關係相反」之情形。系爭處分相對人中油公司身為系爭處分之相對人及基於儲槽業主之身分，於其與上訴人另案民事訴訟中，執憑系爭處分而主張系爭三座儲槽有瑕疵並解除契約、要求上訴人返還工程報酬及損害賠償等，因此，系爭處分對於上訴人與系爭處分相對人中油公司間，顯有利害相反情形，原審認定上訴人與中油公司均負有使系爭三座儲槽符合法令規定之義務，並無利害關係相反等語，顯違反論理法則，其判決當然違背法令等語。
六、本院按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」；「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第一條第一項、第十八條暨行政訴訟法第四條第一項定有明文。行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。至是否為利害關係第三人，觀諸本院七十五年判字第三六二號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。．．．」，可知須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第四六九號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。次按勞工安全衛生法之立法意旨，係「為防止職業災害，保障勞工安全與健康。」「所稱職業災害，謂勞工就職業場所之建築物、設備、原料、化學物品、氣體、蒸氣、粉塵等或作業活動及其他職業上原因引起之勞工疾病、傷害、殘廢或死亡。」該法第一條、第二條第四項定有明文。又「雇主對於經中央主管機關指定具有危險性之機械或設備，非經檢查機構或中央主管機關指定之代行檢查機構檢查合格，不得使用；其使用超過規定期間者，非經再檢查合格，不得繼續使用。」乃行為時勞工安全衛生法第六條第二項所明定。考其目的旨在，對於具有危險性之機械或設備，切實管制，防止危害，用以落實勞工安全衛生之保障。即明確規定係為保障勞工之法益，而課予雇主非經檢查合格不得使用之義務。另依勞工安全衛生法之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，各該機械或設備不論檢查合格或不合格，不可能導出兼具保障勞工及雇主以外第三人利益之意旨。從而對雇主以外承攬建造之第三人而言，僅存有減少或喪失承攬報酬之「反射利益」而已，尚難認有勞工安全法上訴訟權能之存在，第三人就該行政處分僅能認具有經濟上、事實上之利害關係，尚難認為承攬人之權利或法律上利益直接受有損害，自不得以利害關係人之身分提起訴願或行政訴訟。是以本件上訴人僅係承攬建造之第三人，並非系爭處分直接受損害之利害關係人，訴願決定不予受理，原判決以上訴人不備當事人適格予以駁回，於法均無違誤，與司法院院字第六四一號解釋，本院七十五年判字第三六二號、五十五年判字第三○一號判例亦無牴觸。又本院八十五年度判字第二九九六號判決係土地承租人就該土地出租人關於出租土地辦理分割、地目變更之申請，遭受駁回處分之情形所為判斷；八十九年度判字第一二七二號判決係針對有收取權者，就該農作改良物補償之處分，應係法律上之利害關係人而為論斷；另上訴人所舉學者之論述，均與本件情節不同，不得比附援引。至於履行契約所生損害賠償責任，屬於民事糾葛，要與行政程序法第一百十條第三項之規定無涉。而上訴人與中油公司間之民事爭訟，雖處於對造之地位，然不得以此作為行政爭訟構成利害關係相反之依據。上訴人復就原審詳予論述不採之事實再予爭執，核屬法律見解之歧異，要難謂原判決違背法令。綜上所述，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十四 日