最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一六五八號
上 訴 人 辛○○
己○○庚○○戊○○甲○○丙○○乙○○被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 丁○○右當事人間因俸給事件，上訴人對於中華民國九十二年六月十九日臺北高等行政法院九十一年度訴字第四○○九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人辛○○、己○○、庚○○、戊○○、甲○○、丙○○、乙○○等七人現職分別為被上訴人所屬捷運工程局（下稱捷運局）正工程司、專員、秘書、課員、書記。渠等於民國八十二年十二月間因辦理工程招標廣告，涉嫌貪瀆，經台灣台北地方法院為有罪之判決，被上訴人及捷運局爰依八十年九月二十七日修正發布之行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法（下稱八十年獎懲案件處理辦法）第六條第二項及第十條第一項規定，分別予以停職處分，並移送懲戒。嗣被上訴人以上訴人等刑事判決未確定、行政責任經監察院檢討暫緩審查，乃於九十年間准先予復職在案。上訴人等於復職後，以渠等所受之停職處分自始無效為由，聲請補發停職期間俸給並補辦停職期間考績，案經被上訴人以九十年九月六日府人三字第九○一一○三四九○○號函否准所請。上訴人等不服，提起一再復審，遞遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張，略以：上訴人等前經被上訴人及捷運局以涉嫌貪瀆經台灣台北地方法院為有罪判決為由，核令停職在案，上訴人等雖未對停職處分提起行政救濟，惟被上訴人所為停職處分，係依行政院八十六年三月二十六日前修正訂頒之「行政院及所屬各級行政機關學校公務人員獎懲案件處理辦法」第六條第一項第二款規定，而上開辦法僅屬行政命令性質，與公務員懲戒法第一條規定牴觸，依憲法第一百七十二條及中央法規標準法第十一條規定，該辦法自屬無效，是被上訴人所為停職處分亦失所附麗，自始不生合法停職之效力。嗣上訴人等復經被上訴人分別准予復職在案。上開長達近八年之停職處分對上訴人等身心、工作權、收入及家庭生活造成重大傷害，故依公務員懲戒法第六條第一項規定，及俸給請求權係屬公法上請求權，得準用民法有關損害賠償之規定，被上訴人應補發上訴人等停職期間之俸給，又被上訴人所為之停職處分既屬自始無效，被上訴人應回復原狀補辦上訴人等停職期間之考績。又被上訴人逕援引行政院人事行政局九十年八月二十八日九十局考字第○二五一六四號函釋意旨，依公務員懲戒法第六條第一項規定，否准上訴人等聲請補發停職期間俸給及補辦考成。惟按公務員懲戒法第六條規定，係指停職處分依該法第三條第一款或第四條規定為之者，於未受撤職或休職處分或徒刑之執行時，所為補給停期間俸給之規定，此乃依法經合法程序遭停職者之處理規定，核與本件依非法行政命令所為自始無效之停職命令而遭停職者不同，是上訴人等於復職時既未受撤職或休職處分或亦未受徒刑之執行，準用公務員懲戒法第六條第一項規定之意旨，被上訴人應補發上訴人等停職期間之俸給。另被上訴人以「行政院及所屬各級行政機關學校公務人員獎懲案件處理辦法」第九條第二項規定否准上訴人等所請，惟上開行政院訂頒之處理辦法並非法律，依該辦法第一條規定「行政院及所屬各級行機關、學校公務人員獎懲案件之處理，除法令有規定外，依本辦法行之。」顯見該辦法未經法律授權訂定。另依該辦法第九條第二項規定，係指對受非法停職處分之公務員，因該非法停職命令所受之損害，以與原非法停職無關之條件及期限，限制該公務員請求救濟之規定，是該規定內容並不合理，且該辦法本身依司法院釋字第四八八號解釋意旨，亦為憲法所不許，即屬違法之行政命令，依中央法規標準法第十一條規定當為無效，不得作為否准上訴人等請求之依據。且上訴人等所涉違反貪污治罪條例之案件現仍上訴最高法院審理中，未經判決確定，故是否罪證明確、情節重大，均有疑義。上訴人等係以被上訴人所為停職處分之依據「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」係屬自始無效之辦法，且被上訴人作成停職處分之程序亦與公務員懲戒法規定不合，據以聲請補發停職期間之薪金及補辦停職期間之考績，核與上訴人等是否有貪污罪嫌及其罪證是否明確、情節是否重大等均無關聯。被上訴人稱「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」係行政院依公務員懲戒法第四條第二項規定所訂定之獎懲案件處理基準云云，惟該辦法之訂定並無法律依據，此由該辦法第一條規定即明，且該辦法所定有關對公務員之處分，不論於程序或實質均逾越公務員懲戒法之規定，與公務員懲戒法第一條規定牴觸，依憲法第一百七十二條及中央法規標準法第十一條規定，該辦法即屬無效。綜此，被上訴人未細察憲法對人民工作權之保障及公務員懲戒法對停職處分訂有嚴格明文，逕援引與公務員懲戒法牴觸之上開獎懲案件處理辦法作成非法之停職處分，並對公務員懲戒法第四條第二項規定之情節重大一詞擴充解釋為涉嫌貪污經第一審或第二審為有罪之判決，其行政裁量權顯逾法律範疇，爰請判決再復審決定、復審決定及原處分均撤銷，命被上訴人補發上訴人等停職期間之俸給，並補辦停職期間之考績等語。
三、被上訴人則略以：八十六年三月二十六日修正前之「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」第六條及第七條停職之規定，係行政院依公務員懲戒法第四條第二項之規定，為免院屬各主管機關對情節重大一詞解釋標準不同，爰基於行政權運作訂定獎懲作業之裁量基準，統一規定停職處分之標準，使院屬各機關對停職案件之處理能公平一致。上開辦法有關停職之規定，係依公務員懲戒法之精神與規定辦理，符合依法行政原則，亦無牴觸公務員懲戒法規定。另上開修正前之獎懲案件處理辦法第六條及第七條雖符合依法行政原則，惟於各機關辦理停職案件時，常有捨公務員懲戒法第四條第二項規定，逕引據上開辦法予以停職之情形，故為免誤用法規，爰於八十六年修正上開獎懲案件處理辦法時，將該辦法第六條及第七條有關停職之規定刪除，回歸適用公務員懲戒法規定，此乃時空背景變遷所致。又被上訴人依八十年獎懲案件處理辦法第六條第二款應予停職之規定，以八十二年十二月七日府人三字第八二○九二二三○號令核布上訴人等停職，並以同令爰請所屬捷運局依該辦法第十條規定，於十日內將渠等移付懲戒，案經公務員懲戒委員會受理，並以八十三年三月十四日清字第六○八五號議決書議決停止審議程序。被上訴人核布上訴人等停職處分，符合上開獎懲案件處理辦法規定，參照行政院人事行政局八十九年九月二十二日八十九局考字第二○○七九二號函釋規定「如依據上開獎懲案件處理辦法之規定辦理，並同時移付懲戒者，符合公務員懲戒法第四條第二項之規定。」之意旨，符合公務員懲戒法第四條第二項規定，並無上訴人等所稱與公務員懲戒法第一條規定牴觸，致生渠等停職處分自始不生任何效力之慮。另按公務員懲戒法第六條第一項所謂「未受撤職」或「休職處分或徒刑之執行者」，前者係指未受該法第九條第一款及第二款規定之撤職或休職處分，後者依公務員懲戒委員會八十九年五月六日（八九）臺會議字第○一二三五號函釋規定，係指「刑事判決確定後未受徒刑之執行」及「事實上未受有期徒刑之執行」者。另參照銓敘部九十年九月二十六日九十銓二字第二○六三四四八號書函釋示略以，有關公務人員因案停職於刑事判決確定前先予復職，以其所涉刑案尚未經司法機關偵查終結或裁判確定，其停職期間薪俸之補發，宜俟刑事、行政責任確定後辦理。按「行政院及所屬各級行政機關學校公務人員獎懲案件處理辦法」第九條第二項規定「先予復職人員，應俟刑事判決確定未受徒刑之執行，或經移付懲戒者，須未受撤職、休職之懲戒處分，始得補發停職期間之本俸或年功俸。」係補充上開公務員懲戒法第六條規定而無牴觸之處，被上訴人依上開規定否准上訴人等請求補發停職期間薪給，於法有據，並非上訴人所稱限制公務員得請求救濟之規定。又有關上訴人等請求補辦渠等停職期間之考績，惟依行政院人事行政局九十年八月二十八日九十局考字第○二五一六四號書函釋示、銓敘部訂頒之「各機關辦理公務人員考績作業要點」第四點及公務人員考績法施行細則第二十四條第二項規定，復職人員於考績年度內停職期間逾六個月者，不予辦理該年考績，故上訴人等八十二年十二月至九十年五月停職期間請求補辦考績，於法不符等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：有關上訴人等請求給予停職期間之俸給部分，依公務員懲戒法第六條第一項規定，未受徒刑之執行者，應許復職，並補給其停職期間之俸給。所謂「未受徒刑之執行者」，依公務員懲戒委員會八十九年五月六日（八九）臺會議字第○一二三五號函釋規定，係指「刑事判決確定後未受徒刑之執行」及「事實上未受有期徒刑之執行」者。「行政院及所屬各級行政機關學校公務人員獎懲案件處理辦法」第九條第二項規定、銓敘部九十年九月二十六日九十銓二字第二○六三四四八號書函、七十九年八月二十日七九台華甄三字第○四三四三五三號函釋意旨，均係闡明公務員懲戒法第六條第一項規定之原意，使先予復職人員，應俟刑事判決確定未受徒刑之執行，或經移付懲戒者，須未受撤職、休職之懲戒處分，始得補發停職期間之本俸或年功俸，自應予以適用。經查上訴人等在八十二年十二月間因辦理工程招標廣告，涉嫌貪瀆，經台灣台北地方法院八十二年度訴字第六九四號刑事判決，以貪瀆罪判處罪刑，尚未確定，則上訴人等所涉刑案既未經裁判確定，其停職期間之俸給，依前開規定及說明，自不得予以補發，被上訴人據以否准所請，並無違誤。至於有關上訴人等請求補辦渠等停職期間之考績部分，依公務人員考績法施行細則第二十四條規定「被先行停職人員，如其後准予復職．．在考績年度內停職期間逾六個月者，不予辦理該年年終考績。」又八十七年十二月十日銓敘部台甄五字第一七○二三四○號函修正發布之「各機關辦理公務人員考績作業要點」第四點規定「因案停職准予復職人員，如停職期間在考績年度內，其任職達六個月以上者，不論任職是否至年終，應准參加另予考績。」本件上訴人等係自八十二年十二月停職，至九十年四、五、六月分別復職，上訴人等請求就其停職期間補辦考績乙節，除其於八十二年十二月停職前之任職期間已達六個月以上，得參加該年度考績（成）外（被上訴人並未否准此部分之請求），八十三年至八十九年之停職期間，因與上開規定不合，自無法辦理考績，被上訴人據以否准上訴人等所請，自亦無違誤。綜上所述，被上訴人所為否准補發上訴人等停職期間之俸給及補辦停職期間之考績，於法並無違誤，一再復審決定遞予維持，俱無不合。上訴人等猶執前詞聲明撤銷，及請求判命被上訴人補發上訴人等停職期間之俸給，並補辦停職期間之考績，均為無理由。因而將一再復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略謂無效之行政處分，自始不生效力，亦即行政處分無效者，乃自始、當然無效，因此無須撤銷，任何人皆可否認其效力，且不因事後之追認或時間之經過而治癒變為有效。換言之，無效的行政處分自始不生效力，亦即自始就無法產生所意欲的法律效果，在法律上可謂視為不存在，任何人都能主張其無效，無須對之遵循，官署也不能執行。系爭停職處分如屬「無效之行政處分」，即「自始不生效力」，本無適用行政程序法第一百十條第三項規定之餘地，亦不因上訴人曾否訴請法院判決確認無效而有所不同。原判決拒不審酌系爭停職處分確屬「無效之行政處分」，反而以上訴人未於法定不變期間內就系爭停職處分提起行政救濟，亦未循確認訴訟程序確認系爭停職處分為無效為由，誤依行政程序法第一百十條第三項規定，認定該停職處分之效力仍繼續存在，顯有適用法則不當而違背法令。又縱認公務員懲戒法第六條第一項「未受徒刑之執行者」，係指「刑事判決確定後未受徒刑之執行」而言，意僅適用於公務員懲戒法第三條第一款或第四款規定予以停職之公務員。至於被上訴人依修正前「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」第六條第二款規定，對上訴人所為系爭停職處分，本係「無效之行政處分」，上訴人更不屬公務員懲戒法第三條第一款或第四條所定「停止職務之公務員」，故被上訴人應否補發上訴人等俸給，尚與公務員懲戒法第六條第一項所定無關。原判決援引公務員懲戒法第六條第一項規定及相關函釋，認定上訴人等所涉刑案既未經裁判確定，其停職期間之俸給，自不得予以補發，顯有適用法則不當之違背法令。另依公務人員考績法施行細則第二十四條規定「在考績年度內停職期間逾六個月者，不予辦理該年年終考績」者，實僅適用於依「公務人員考績法」第十八條規定「先行停職」之公務員，或依公務員懲戒法第三條第一款或第四條規定「停止職務」之公務員。至於被上訴人依修正前「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」第六條第二款規定，對上訴人所為系爭停職處分，本係「無效之行政處分」，上訴人等更不屬「公務人員考績法」第十八條規定「先行停職」之公務員，或依公務員懲戒法第三條第一款或第四條規定「停止職務」之公務員，故被上訴人應否補辦上訴人等之考績，尚與「公務人員考績法施行細則」第二十四條規定無關。總之，原判決援引「公務人員考績法施行細則」第二十四條規定，及「各機關辦理公務人員考績作業要點」第四點規定，認定上訴人自八十三年起至八十九年止遭停職期間，無法辦理考績，顯有適用法則不當之違背法令。爰請廢棄原判決，撤銷一再復審決定及原處分，命被上訴人補發上訴人等停職期間之俸給，並補辦考績等語。然查「先予復職人員，應俟刑事判決確定未受徒刑之執行，或經移付懲戒者，須未受撤職、休職之懲戒處分，始得補發停職期間之本俸或年功俸。」、「被先行停職人員，如其後准予復職．．在考績年度內停職期間逾六個月者，不予辦理該年年終考績。」行為時行政院及所屬各級行政機關學校公務人員獎懲案件處理辦法第九條第二項、公務人員考績法施行細則第二十四條分別定有明文。另「公務人員因案停職於刑事判決確定前先予復職，以其所涉刑案尚未經司法機關偵查終結或裁判確定，其停職期間薪俸之補發，宜俟刑事、行政責任確定後辦理。」亦經銓敘部九十年九月二十六日九十銓二字第二○六三四四八號書函、七十九年八月二十日七九台華甄三字第○四三四三五三號函釋在案。而本件上訴人等在八十二年十二月間因辦理工程招標廣告，涉嫌貪瀆，經台灣台北地方法院八十二年度訴字第六九四號刑事判決，以貪瀆罪判處罪刑，尚未確定，則上訴人等所涉刑案既未經裁判確定，其停職期間之俸給，自不得予以補發。另上訴人等八十三年至八十九年之停職期間，在各考績年度內停職期間均逾六個月，自不予辦理各該年度年終考績。從而，被上訴人否准上訴人聲請補發前開停職期間俸給並補辦停職期間考績，揆諸前開規定，尚無違誤，一再復審決定及原判決亦予維持，均無不合。次查原處分尚無行政程序法第一百一十一條第七款規定之重大明顯瑕疵，亦無同條第一款至第六款之情形，要難認為自始無效之處分。末查原判決已就本件爭點即上訴人等主張被上訴人所為停職處分無效，自始不生合法停職之效力，被上訴人應補發上訴人等停職期間之俸給，並補辦上訴人等停職期間之考績各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時行政院及所屬各級行政機關學校公務人員獎懲案件處理辦法、公務人員考績法施行細則等法令規定及函釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 黃 合 文法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十三 日