最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一六七四號
上 訴 人 永欣租賃股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 林錫耀右當事人間因申請山坡地開發許可事件，上訴人對於中華民國九十一年八月十三日臺北高等行政法院九十年度訴字第五七九七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人於民國八十二年五月三十一日向被上訴人申請在臺北縣○○鎮○○段滴水子小段十三–二地號等七十五筆土地面積二六．○六公頃之「永欣貨櫃集散站」山坡地開發許可。經被上訴人於八十二年七月二十八日派員赴實地會勘，並請貨櫃集散站事業主管機關基隆港務局表示意見，並由上訴人補正相關資料後，被上訴人以八十五年十二月十八日北府工建字第四五一九三號函請上訴人依「非都市土地開發審議規範」（九十年六月六日修正為非都市土地開發審議作業規範）及「山坡地開發建築管理法」（九十二年三月二十六日修正為山坡地建築管理辦法）重新製作申請書圖並依環境影響評估法暨相關規定辦理。嗣因象神颱風造成基隆河流域水患，為防止山坡地不當開發，檢討山坡地開發建築安全管制措施，行政院九十年三月二十三日台九十內字第○一四三四四號函核示「所報『象神颱風基隆河流域水患有關土地開發建築相關因應措施報告』一案，請照本院經建會會商結論辦理。」行政院經濟建設委員會九十年三月七日都（九十）字第○一○三二號函「．．．二、共同會商，獲致結論如次：．．．（三）請內政部暫停受理基隆河十公頃以上之民間投資開發案，在基隆河未整治完成前，尚未核准之開發許可亦暫停受理．．．。」被上訴人乃據以九十年六月四日北府工建字第二○○七九○號函通知上訴人「山坡地開發許可乙案，在基隆河整體治理計畫未完成前，暫停受理。」上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人在原審主張：上訴人於八十二年五月三十一日提出申請，所應遵循之相關法令為「非都市土地高爾夫球場開發審議規範」及「非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」。上訴人已依規定檢附相關文件及計劃書，被上訴人亦多次會簽及履勘現場，已有開始審查之事實，嗣於審議期間變更適用八十四年三月二十九日實施之「非都市土地開發審議規範」，再令上訴人按新審議規範重新提具計劃及文件申請，其行政處分顯已有違誤。現被上訴人再因台九十內字第○一四三四四號函附件說明第三點，以暫停受理上訴人開發許可之申請，令上訴人蒙受損失。又上訴人申請開發之土地，位處公路旁，其鄰近已有其他貨櫃集散站設置，且屬基隆河上游之支流，即便加以開發亦不致影響下游排水防洪，被上訴人以一遙遙無期之整治計劃，令上訴人投注人力資金之開發計劃停擺，其處分有欠周延。被上訴人僅以行政院內部會議內容為行政行為之依據，惟該會議之結論僅為建議，並無明確之計劃及施行日期，顯違行政程序法第五條所定明確性原則及第七條第二款規定。為此訴請撤銷訴願決定、原處分；令被上訴人應就上訴人申請之山坡地開發許可案為開發許可。
三、被上訴人則以：依區域計畫法第四條第二項、各級區域計畫委員會組織規程第二條規定，臺北縣係屬北部區域計畫之一部，原擬定機關為內政部。是被上訴人受理山坡地開發案件，依「山坡地開發建築管理辦法」第十一條規定，徵求相關單位意見、用地變更前後各該事業主管機關意見，依同法第十二條審查通過後，層轉內政部區域計畫委員會審議。內政部八十四年三月二十七日台（八四）內營字第八四七二三七七號函檢送「非都市土地開發審議規範」，並說明「本案規範自八十四年三月二十九日實施，實施後尚未經區域計畫原擬定機關受理審查之申請開發案件，應按該規範審議之．．．」。本案尚未經被上訴人審查通過，自未層轉內政部區域計畫委員會。被上訴人八十五年十二月十八日八五北府工建字第四五一○九三號函請上訴人依「非都市土地開發審議規範」及「山坡地開發建築管理辦法」重新製作申請書圖並依環境影響評估法暨相關規定辦理，並無拒絕申請事實，亦無准駁處分，且係依法行政，尚無違誤。況上訴人至今，未依函示檢送書圖資料申請續審，亦未提出適用法令之異議。八十九年十一月一日象神颱風造成基隆河流域水患，行政院九十年三月二十三日台九十內字第○一四三四四號函所為之暫停受理時程係指基隆河整治完成前，依據基隆河整體治理計畫規劃總報告，明訂本計畫預計自民國九十一年七月開始至九十七年六月止，分六年實施，上訴人指稱上開計畫仍未有正式計畫或規劃，亦無法得知可能完成期間，實有不符。被上訴人據此暫停受理，乃依法行政立場，並無不當。至上訴人指稱鄰近已有其他貨櫃集散站設置，係指位於瑞芳鎮之永聯貨櫃，上開案件係於七十七年七月向被上訴人提出申請山坡地開發許可，經內政部八十二年八月十八日台（八二）內營字第八二八九○○二號函同意開發，而上訴人之申請案（永欣貨櫃）尚未經被上訴人及內政部審查通過，且被上訴人僅為暫停受理，與上開永聯貨櫃申請案相提並論，實有不當等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按山坡地開發建築管理辦法第七條規定：「申請開發許，應檢附下列文件：一、申請書。二、開發計劃書、圖。三、依水土保持法或環境影響評估法相關規定，應檢附之有關書圖文件或該管主管機關之同意文件。」第十一條規定：「．．．直轄市、縣（市）主管機關受理申請後，應徵詢相關單位意見，並視開發計畫使用性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意見，報請各該區域計畫原擬定機關審議。．．．。」又依區域計畫法第四條第二項規定「各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之。」（八十九年四月十九日修正發布）各級區域計畫委員會組織規程第二條規定：「中央、直轄市、縣（市）主管機關為審議區域計畫，應分別設立區域計畫委員會。」（八十九年四月十九日修正發布前規定：「內政部、省（市）政府、縣（市）政府為審議區域計畫，應分別設立區域計畫委員會。」）查現行區域計畫之訂定僅有北部區域計畫、中部區域計畫、南部區域計畫及東部區域計畫，並無臺北縣區域計畫，臺北縣係屬北部區域計畫之一部，是以北部區域計畫原擬定機關為「內政部」區域計畫委員會，亦即本案於山坡地開發管理辦法第十一條規定所指區域計畫原擬定機關乃內政部。本件被上訴人受理本案後，即依山坡地開發建築管理辦法規定，於八十二年七月二十八日派員赴實地會勘，並請貨櫃集散站主管機關基隆港務局表示意見。另依內政部八十四年三月二十七日台（八四）內營字第八四七二三七七號函檢送「非都市土地開發審議規範」總編及住宅社區、高爾夫球場二專編條文，上開部函說明三略以「本案規範自八十四年三月二十九日實施，實施後尚未經區域計畫原擬定機關受理審查之申請開發案件，應按該規範審議之．．．」本案於上開函示時，既尚未經被上訴人審查通過，自未層轉內政部區域計畫委員會，被上訴人遂依上開部函以八十五年十二月十八日八五北府工建字第四五一○九三號函請上訴人依「非都市土地開發審議規範」及「山坡地開發建築管理辦法」重新製作申請書圖並依環境影響評估法暨相關規定辦理，依法即無不合。再衡以自上開被上訴人八十五年十二月十八日函知上訴人迄今，期間上訴人並未依上開函示檢送書圖資料申請續審，此為上訴人所不爭執，從而上訴人指稱被上訴人延宕本申請開發案及違法變更適用法令，顯有誤會。另查八十九年十一月一日象神颱風造成基隆河流域水患，中央及地方機關無不加強檢討山坡地開發建築安全管制措施，行政院九十年三月二十三日台九十內字第○一四三四四號函乃核示「所報『象神颱風基隆河流域水患有關土地開發建築相關因應措施報告』一案，請照本院經建會會商結論辦理。」又行政院經濟建設委員會九十年三月七日都（九十）字第○一○三二號函「．．．二、本案本會於本（九十）年二月二十六日邀請內政部．．．等機關共同會商，獲致結論如次．．．（三）防治基隆河水患係以二○○年洪水頻率為標準，在相關水工模型及基隆河整體治理計畫未完成前，請臺北縣政府對已核發取得開發許可案件，加強審查雜項執照許可及強化施工管理，並請內政部暫停受理基隆河十公頃以上之民間投資開發案，在基隆河未整治完成前，尚未核准之開發許可亦暫停受理；除避免增加足以妨礙水流之建築物外，臺北縣政府與水利機關應速協調後，公告劃○○○區○○○○道治理範圍，以作為管制之依據。」上開函示係國家最高之行政主管機關，依職權而為保基隆河流域人民之生命、財產之安全所為函示，與相關法規意旨相符，自為有效之行政行為，從而被上訴人依上開函示，而以九十年六月四日北府工建字第二○○七○號函通知上訴人「貴公司申請開發．．．之山坡地開發許可乙案，在基隆河整體治理計劃未完成前，暫停受理．．．」依法即無不合。上訴人主張基隆河流域廣大，並非任何一宗開發案均影響及流域安全，在全面整治計劃未完成，不應全面停止受理土地開發云云，即無足採。至基隆河整體治理計畫依經濟部製訂之基隆河整體治理計畫規畫總報告內載明：本計畫執行期間六年，預計自民國九十年元月開始至九十五年十二月完成，而計畫中之各主要工作項目皆已記載預定之進度表。上訴人訴稱本件行政行為之依據，僅以行政院內部會議內容，其結論僅為建議，並無明確之計畫及施行日期，已明顯違反行政程序法第五條明確性原則及未採對人民權益損害最少之方式為之，亦不可採。綜上，本件被上訴人依行政院之函示，函知上訴人暫停受理其所申請土地開發案之處分，依法核無不合，訴願決定予以維持，亦屬妥適等為其判斷之基礎，而以上訴人之訴為無理由，予以駁回。
五、原判決經核無違誤。按中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。」本件上訴人八十二年五月三十一日申請在山坡地開發許可，當時之「非都市土地高爾夫球場開發審議規範」及「非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」，嗣統一訂定為「非都市土地開發審議規範」，自八十四年三月二十九日起實施，前二規範亦自是日起停止適用。本件申請案當時被上訴人尚未審查終結，是應依新規範審查，上訴人主張依申請時規範審查，尚非可採。又山坡地之開發許可係由直轄市、縣（市）主管建築機關發給，惟應先經區域計畫原擬定機關審議同意（參山坡地開發建築管理辦法第十一條第一項、第十二條第一項：「直轄市、縣（市）主管建築機關為審查開發計畫，應會同有關單位及專家學者辦理，並得邀請申請開發人列席說明。」第十四條第二項：「經區域計畫原擬定機關審議同意者，直轄市、縣（市）主管建築機關應據以核發開發許可．．．」等規定），被上訴人並非無受理本件申請之權限。上訴人執此上訴，亦非可取，其復執陳詞，指摘原判決違背法令，非有理由，應予駁回。
六、依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 陳 秀 美法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十四 日