最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一六九四號
再 審原 告 臺北市政府工務局代 表 人 乙○○訴訟代理人 甲○○
丁○○戊○○再 審被 告 丙○○即富右當事人間因建築法事件，再審原告對於中華民國九十二年五月八日本院九十二年度判字第五○九號判決，提起再審之訴。本院判決如左：
主 文本院九十二年度判字第五○九號判決，及臺北高等行政法院九十年度訴字第五二二號判決均廢棄。
再審被告於前程序第一審之訴駁回。
再審前第一審、上訴審及再審訴訟費用，均由再審被告負擔。
理 由
一、再審原告起訴意旨略謂：（一）原判決所稱行政秩序法草案應係指尚未經立法院審議通過之行政罰法草案，不具法的效力，原判決引為法源，適用法規顯有不當。再審原告於前程序上訴理由中予以具體指摘，惟鈞院卻未納採，於判決理由未參九十一年度各級行政法院行政訴訟法律座談會決議，仍照例引述行政秩序法草案規定為法源，駁回再審原告之上訴，原判決適用法規顯有錯誤。又按行為時（以下同）建築法第七十三條、第九十條第一項及內政部八十五年八月十三日台內營字第八五八四七一八號函訂定廢止前建築法第七十三條執行要點之規定，未經核准變更使用執照即擅自變更使用者，即該當建築法第七十三條後段之構成要件，應依同法第九十條第一項規定辦理。系爭坐落臺北市○○○路○○○號五樓之一之建築物領有七八使字第○七七九號使用執照，使用分區為第三種及第三之二種住宅區，核准用途為一般事務所，再審被告未經辦理變更使用執照，擅自變更使用經營期貨交易業務，而該業務屬臺北市土地使用分區管制規則第五條規定之第三十組金融保險業，案經目的事業主管機關即臺北市政府建設局以八十九年六月二十日府建商字第八九○四九六一四○○號函查告，其未經許可擅自違規使用屬實，顯已違反建築法第七十三條後段規定，再審原告依同法第九十條第一項規定，處使用人即再審被告新臺幣（以下同）六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，並無違誤。按建築法對違規使用之裁罰，係衡諸對公共安全、公共交通、公共衛生等公益造成之衝擊及損害層面、程度等因素規定，有處罰之必要，建築法提供變更使用途徑，由檢討相關項目如使用強度、荷重、都市基盤設施之負荷（如停車位）改善後獲准使用，所關切者為違規使用行為產生之影響，而非違規使用之內容。（二）再審被告經營核准登記範圍以外期貨交易業務之行為事實，係由臺北市政府建設局所查獲，有商業登記法第八條第三項情事，而依同法第三十三條第一項規定處罰；另倘得依建築法第九十條第一項規定予以處罰，則須有違反同法第七十三條後段規定未經許可擅自變更使用執照用途之行為事實，顯見二者所指違法行為之構成要件並非相同，處罰之行為、要件、依據及目的均不相同，應不生一事數罰之問題，此有九十一年度各級行政法院行政訴訟法律座談會決議可參照，應分別予以裁罰，故原判決顯有違反一事不二罰原則之經驗法則認知錯誤。（三）就違規行為之認定標準觀點，倘系爭建築物欲供金融保險業使用，除應檢討土地使用分區外，並應依建築法第七十三條執行要點第二點規定建築物變更使用原則表附表二辦理變更使用執照准許用途即可合法使用，至再審被告所為未依商業登記法辦理營利事業登記，則仍為違規行為；基此，逾營業登記範圍之行為與違規使用行為，非有必然關聯，亦非自然意義下之單一行為，亦即逾營業登記範圍之行為不當然等於同時具有違規使用行為，至多僅為自然意義下之複數行為。是以就本案違規事實之構成要件而言，再審被告之違規行為應為二個，否則難達建築法合法使用暨變更使用執照之立法目的，或商業登記之行政管理的要求。原判決應就違規行為之相關主管法令即商業登記法、建築法之制度、立法背景、處罰構成要件及法律效果審視檢討，而未審視檢討；又為達行政合目的性之要求，遇有違反數個行政義務之行為，應分別處罰。（四）原判決謂「行政秩序法草案第二十三條規定：『一行為而觸犯數個違反行政義務之秩序罰規定者，依所定罰鍰為最高之法律處罰之‧‧‧』即可作為行政法法源之一的法理而適用之。故一個違法行為一旦經行政機關處罰，已不得再請求救濟而具有『形式存續力』之後，即不能再接受另次的處罰。不論是前後二者罰則孰輕孰重，以求法律秩序的安定。」有難符法理上解釋之虞。蓋縱然本案之違規事實行為僅有一個，亦應受行政罰法草案第二十三條規定所拘束，尚不得以形式存續力主張不論孰輕孰重，以求法律秩序的安定，而忽略罰鍰最高額之法令的法律位階；且本案法定最高罰鍰金額為建築法第九十條第一項之六萬元以上三十萬元以下，如擬從一重處斷，亦應依建築法處罰，否則不僅有悖於行政罰法草案第二十三條之規範，亦當然違反法律保留原則。又違規事實之違法行為，應各按其情節，該當並涵攝相關法令，其構成要件各別，處罰之行為、要件、依據及目的亦不相同，故應分別依法予以裁罰，始有適法性可言。若以形式存續力為判斷標準，則易流於由受罰人選擇有利之裁罰，此非行政法處罰制度所見容，亦非行政罰法草案第二十三條所規範，更置行政公法上維繫公益目的之理想為幻影，裁罰之適法性與正當性誠難考究，亦不符公平、比例、誠信、公益等原則。本案原判決之見解，實有違建築法第七十三條之規範目的與行政罰法草案第二十三條規定。
二、再審被告於本程序未提出答辯。
三、本院按：有行政訴訟法第二百七十三條第一項所列各款情形之一者，當事人對於行政法院判決，得提起再審之訴。行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。次按「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得使用執照，不得變更其使用。」「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用．．．」行為時建築法第七十三條、第九十條第一項分別定有明文。又商業登記法第八條第三項規定：「商業不得經營其登記範圍以外之業務。」同法第三十三條第一項規定：「違反第八條第三項規定者，其商業負責人處新臺幣一萬元以上三萬元以下罰鍰，並由主管機關命令停止其經營登記範圍外之業務。」復按：行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎。違反建築法第七十三條後段，依同法第九十條第一項規定處罰，係處罰其未維護建築物合法使用之行為；而違反商業登記法第八條第三項，依同法第三十三條第一項之規定處罰，係處罰行為人經營登記以外之業務之違章行為，二者處罰之行為及目的均不相同，不生一事二罰之問題。經查：（一）本件再審被告使用之系爭建築物，領有再審原告核發七八使字第○七七九號使用執照，使用分區為第三種及第三之二種住宅區，核准用途為一般事務所，再審被告未經辦理變更使用執照，擅自於系爭建築物作為期貨交易場所。另再審被告領有臺北市政府核發之北市建一商號（八八）字第二二六九二五號營利事業登記證，核准設立富利行，所核准之營業項目未包括期貨交易業務。嗣經臺北市政府核認再審被告違反商業登記法第八條第三項規定，以八十九年六月二十日府建商字第八九○四九六一四○○號函處再審被告一萬元罰鍰，並命令停止登記範圍外之業務，該再審被告對該項處分，並未提起行政爭訟等情，為前程序原審所認定之事實。（二）原判決以：系爭建築物經核准使用之一般事務所，屬臺北市土地使用分區管制規則第五條二十八組，而期貨經紀業則屬第三十組金融保險業，兩者除用途分屬不同組別外，其性質及設立標準亦有不同。另依建築法第七十三條執行要點規定，再審被告實際從事之業務金融保險業屬Ｇ類（商業類）第一組（Ｇ–１），為供金融機構、證券交易場所，而原核准用途一般事務所屬Ｇ類辦公、服務類第二組（Ｇ–２），為供商談、接洽、處理一般事務之場所，亦分屬不同類組，則再審被告所為已違反建築法第七十三條後段規定，原應依建築法第九十條規定處罰之。惟再審被告經營期貨金融業務之行為，就使用系爭建築物而言，係自然意義下之單一行為，同時違反商業登記法第八條第三項（依同法第三十三條第一項處罰），及建築法第七十三條後段規定（依同法第九十條第一項規定處罰）之不同法規，因違反商業登記法部分，業經處罰在案，該處罰已可達行政目的，且處罰之行政處分仍具形式存續力，本件原處分就違反建築法部分再為裁處罰鍰，顯違反一事不兩罰之原則，前程序第一審乃撤銷本件關於違反建築法之罰鍰處分及該部分之訴願決定，核無不合，爰予維持，而駁回再審原告於前程序之上訴。（三）揆之前開規定及說明，原處分以再審被告前開行為，違反建築法第七十三條規定，而依同法第九十條第一項規定處再審被告罰鍰六萬元；與再審原告於另案以再審被告違反商業登記法第八條第三項規定，依商業登記法第三十三條第一項規定，處再審被告一萬元罰鍰，並非一事二罰。從而，應認本院原判決及臺北高等行政法院九十年度訴字第五二二號判決均認前述二項處罰，係一事二罰，所適用之法規，與該案應適用之現行法規即有違背。本件再審起訴意旨，指摘原判決及前程序第一審判決違誤，求為廢棄，並駁回再審被告於前程序第一審之訴，為有理由，自應將本院九十二年度判字第五○九號判決及臺北高等行政法院九十年度訴字第五二二號判決併予廢棄，並駁回再審被告於前程序第一審之訴。
據上論結，本件再審之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 廖 宏 明法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十四 日