最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一六二○號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺南縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因區域計畫法事件，上訴人對於中華民國九十一年十月二十三日高雄高等行政法院九十一年度訴字第三七九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：被上訴人原審判決後，已撤銷本件命上訴人於三十日內恢復原狀或申請合法使用部分之原處分，則上訴人並無對系爭坐落臺南縣○○鎮○○○段四之十五號土地為恢復原狀或申請合法使用之義務存在；上訴人既無此義務，則對上訴人科處罰鍰之處分，亦失所附麗，故原判決維持被上訴人對上訴人處罰鍰之行政處分，即有不適用法規及適用不當之違誤。且原判決既認上訴人對系爭土地無處分權能，即不能將系爭土地填土恢復原狀，也不能以自己名義申請變更使用，竟又維持原處分中對上訴人科處罰鍰部分，即有判決理由矛盾之違法。末查上訴人並非系爭土地之實際管理人，然原審判決不採用證人方李月雲有利上訴人之證詞，而採用其多年前之相反陳述，認定事實，有違證據法則及論理法則，有不適用法規及適用法規不當之違法等語，為此求為廢棄原判決不利上訴人部分，並撤銷前開部分之原處分及訴願決定。
二、被上訴人則以：上訴人所執其非系爭土地實際管理人一節，已經原審法院詳加審酌相關證據在案，其認事用法並無違誤；又上訴人以系爭恢復原狀或依法申請變更合法使用之行政處分既已撤銷，再對上訴人科以罰鍰之處分有所違誤等情，查本件依所附案卷在在顯示上訴人確為系爭魚池之管理人，則被上訴人依區域計畫法第二十一條規定科以新臺幣（以下同）六萬元罰鍰自屬無誤，應予維持，上訴人之訴顯無理由等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭土地經編定為一般農業區農牧用地，其上有非法闢建之養魚池，被上訴人於請臺南縣麻豆鎮公所查明系爭土地之實際管理人為上訴人後，請上訴人於八十九年八月二十日以府城綜字第一二九九六二號函，命上訴人於文到二個月內恢復原狀或依法申請變更為合法使用，否則依區域計畫法第二十一條規定處以罰鍰。因上訴人逾期未恢復原狀，亦未依法申請變更為合法使用，被上訴人乃於九十一年二月四日以府城村字第○九一○○一五○七七號函，對上訴人裁處六萬元罰鍰，並限於繳款書送達之次日起三十日內恢復原狀或申請合法使用。（二）經查：１、系爭原由上訴人之子方崑池向訴外人曾金億、曾金謀購買之魚池，確係坐落於系爭土地上；系爭土地經編定為一般農業區農牧用地，於方崑池死亡後由方崑池之子方偉哲繼承，惟實際上係由上訴人管理等情，已經臺南縣麻豆鎮公所查核甚明，有該所八十九年七月二十五日八九麻所民字第九三○三號函及土地登記謄本附卷可稽；且系爭土地遭非法使用情事經人檢舉後，被上訴人自八十五年起即一再發函通知上訴人之媳婦方李月雲（即方崑池之妻）限期恢復原狀使用，否則將依區域計畫法第二十一條規定辦理，其間歷經幾度陳情請求寬延時日，及該管檢察官為不起訴處分後，被上訴人再以八十九年六月二十二日八九府綜字第九四八六七號函請方李月雲恢復原狀使用，方李月雲不服提起訴願，其訴願書即陳稱：「．．．說明一、．．．上開土地之權利則由未成年之子方偉哲繼承，魚池則由方偉哲之祖父甲○○幫忙管理．．．訴願人為一婦人，不懂得養殖業之經營，亦從未經營養殖業，原處分機關認訴願人將土地擅作養殖使用，顯有誤解。」等語，有該函文及方李月雲之訴願書附卷可按；且上訴人自被上訴人以八十九年八月二十二日府城綜字第一二九九六二號函請恢復原狀或依法申請變更為合法使用，否則依區域計畫法第二十一條規定處以罰鍰後，因上訴人逾期未恢復原狀，亦未依法申請變更為合法使用，乃以九十一年二月四日府城村字第○九一○○一五○七七號函裁處上訴人六萬元罰鍰，並限期恢復原狀或申請合法使用，暨至提起訴願，均未爭執其非系爭土地上魚池之實際管理人，甚至上訴人於原審亦自承「魚池則由上訴人幫忙管理」等語，有訴願書、訴願決定書附訴願卷及起訴狀附卷可稽；並上訴人及證人方李月雲於臺灣臺南地方法院檢察署八十六年度偵字第一三四二五號、八十七年度偵字第三五二號案偵查中均陳稱：系爭魚池係由上訴人及證人方李月雲共同管理等語，有該檢察官不起訴處分書在卷可按，故上訴人當為系爭魚池之管理人甚明。至上訴人所舉證人方李月雲雖至該院附和上訴人主張，證稱其方為魚池管理人，上訴人僅是幫忙照顧云云，然此不僅與前述該院調查證據結果不合，且證人方李月雲前後翻異其詞，其證詞實難輕信。另證人楊文章即系爭魚池旁之魚塭養殖者雖證稱：平常我到魚塭時，都是看到方李月雲在魚塭工作，上訴人只是偶而到那裡幫忙而已等語，然自證人楊文章證述之內容，可知上訴人確亦有到魚塭為養殖工作，加以上訴人及證人方李月雲又於前述檢察官偵查中陳稱其二人係共同管理等語，益見上訴人確為系爭魚池之管理人而使用系爭魚池所坐落之土地，上訴人主張其非管理人云云，自無可採。２、系爭魚池係坐落系爭土地上一節，已經臺南縣麻豆鎮公所查核甚明，並有地籍圖、七十八年之航空照相基本圖及臺南縣麻豆鎮非都市土地違規使用案件處理查報表附原處分卷，足堪認定；且上訴人自陳系爭魚池之周圍均有堤岸以與其他魚池區隔等語，則原處分載明系爭魚池所坐落之地號及其違規事實，縱無圖示，其處分內容亦已明確；上訴人以原處分未以圖示註明應停止使用部分係土地內何一區域、面積若干為由，爭執原處分欠缺明確性云云，自無可採。又非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，應依該編定之用地別使用，為區域計畫法第十五條所明定；而上訴人既對系爭魚池為事實上之管理使用，是被上訴人除依區域計畫法第二十一條第一項前段規定對上訴人處以罰鍰外，並依同條項後段規定，命上訴人立即停止一切非法開發、使用行為，即屬有據。而行政權必須受到法律之拘束，因此明白違反法律之事務，本身即無受到法律保障之價值，本件上訴人在一般農業區農牧用地作魚池之使用，致被上訴人為本件之處分，且上訴人亦無信賴利益受損之情事，故而基於不法者不得主張平等權之原則，上訴人以被上訴人未取締其他違規者為由，主張本件原處分機關為命上訴人立即停止一切非法開發、使用行為部分有違比例原則云云，自屬無據。綜上所述，本件上訴人既為系爭魚池之管理人，而使用系爭魚池所坐落之一般農業區農牧用地，則上訴人有區域計畫法第十五條第一項所規範違反分區使用管制使用土地之行為，且其就此違章行為縱無故意亦有過失，被上訴人依據區域計畫法第二十一條第一項規定對上訴人裁處六萬元罰鍰及命立即停止一切非法開發、使用行為部分，即屬有據，因而駁回上訴人於原審此部分之訴。（至被上訴人另命上訴人「應於繳款書送達之次日起三十日內恢復原狀或申請合法使用」部分，原審認有裁量濫用之違法，因而將關於此部分之訴願決定及原處分，予以撤銷。）
四、本院按：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣 (市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第十五條第一項前段、第二十條第一項、第二項分別定有明文。經查：（一）系爭土地經編定為一般農業區農牧用地，其上有非法闢建之養魚池，被上訴人於請臺南縣麻豆鎮公所查明系爭土地之實際管理人為上訴人後，於八十九年八月二十日以府城綜字第一二九九六二號函，命上訴人於文到二個月內恢復原狀或依法申請變更為合法使用，否則依區域計畫法第二十一條規定處以罰鍰。因上訴人逾期未恢復原狀，亦未依法申請變更為合法使用，被上訴人乃於九十一年二月四日以府城村字第○九一○○一五○七七號函，對上訴人裁處六萬元罰鍰，並命立即停止一切開發行為、使用行為及應於繳款書送達之次日起三十日內恢復原狀或申請合法使用等情，為原審依法認定之事實。（二）揆之前開規定，被上訴人對上訴人裁處罰鍰六萬元並命立即停止一切開發行為、使用行為之原處分，並無不合。上訴人雖謂原判決撤銷有關命上訴人應於繳款書送達之次日起三十日內恢復原狀或申請合法使用部分之原處分及訴願決定後，則上訴人並無對系爭土地為恢復原狀或申請合法使用之義務存在，被上訴人對上訴人科處罰鍰之處分，亦失所附麗云云。惟查本件關於罰鍰六萬元並命立即停止一切開發行為、使用行為之原處分，係因上訴人未依被上訴人八十九年八月二十日府城綜字第一二九九六二號函之處分而作成，前開處分既未經撤銷，本件原處分前開部分即非無所附麗，其理由亦無矛盾之處，且不因本件原處分其他部分業經原判決撤銷而有異。（三）上訴人另指摘原審判決不採用證人方李月雲有利上訴人之證詞，而採用其多年前之相反陳述，認定事實，有違證據法則及論理法則云云，惟上訴人就原審所違背之經驗法則、論理法則為何，並未為具體說明，其所為無非就原審取捨證據認定事實之職權行使而為指摘，尚難認係合法之上訴理由。綜上所述，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鄭 淑 貞法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日