最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一六二五號
上 訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 丁○○被 上訴 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 上訴 人 乙○○右當事人間因終止耕地租約事件，上訴人對於中華民國九十二年五月二十九日臺北高等行政法院九十一年度訴字第二○八一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人主張：（一）按平均地權條例第七十八條規定，不論是民國六十六年二月二日修正公布條文或七十五年六月二十九日修正公布條文，均在規範同條例第七十六條規定終止耕地租約申請程序。土地所有人依同條例第七十六條規定終止租約時，應以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請，直轄市或縣（市）政府經審核其已與承租人協議成立者，應准終止耕地租約。本條所稱「審核」，依內政部六十七年十一月二十七日台內地字第八一九六四四號函釋，係審核當事人是否達成協議而已，至其補償地價有無達到或超過同條例第七十七條規定標準，則不在審核之列。又依該部七十年六月二十日台內地字第二七七三○號函釋意旨，租賃雙方之補償問題，本質上屬私權範圍，其當事人既已自行達成協議，自應依同條第七十八條規定准其終止租約，無須再審核其地價標準。易言之，出、承租人既已自行協議，並立協議書，直轄市或縣（市）政府當依前開函釋審核協議書內容是否達成協議，及承租人是否已領竣協議書所載之補償金額。如審核出、承租人達成協議，出租人依協議補償，並由承租人領畢該補償時，行政機關自應准其終止租約，自無須審究該協議書內之補償金額是否符合同條例第七十七條規定標準。反之，如審核出、承租人尚未協議成立，直轄市或縣（市）政府即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府依平均地權條例第七十七條規定標準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止租約。本件訴外人林紹申請終止租約，上訴人依原審法院八十九年度訴字第二九八三號判決意旨，及平均地權條例第七十八條賦予行政機關「審核」權責審核結果，被上訴人甲○○已於六十六年十月二十五日與出租人林紹協議成立：「甲方（甲○○）願將本土地交還乙方（林紹）供建築之用，由乙方補償甲方新台幣七十萬元正為補償金，由甲方於地上物收穫時，乙方付新台幣二十萬元正，餘新台幣五十萬元正於付第一次款後七個月內全數付清。」被上訴人乙○○亦於六十七年二月間與出租人林紹協議成立，雙方同意終止租約，由出租人補償新臺幣（以下同）七十萬元。出租人依協議於六十七年八月十五日補償被上訴人各七十萬元及利息四、五○○元完畢。另觀被上訴人乙○○於原審言詞辯論時表示，對協議書沒意見，亦坦承收訖補償金七十萬元。是上訴人依上開規定審核出、承租人雙方既已協議成立，承租人並領畢協議書約定補償金額，作成准由出租人終止租約之處分，並無不妥。（二）依平均地權條例第七十七條第一項規定，不論於七十五年六月二十九日修正前或修正後條文，均係指協議不成時，補償金額因土地增值稅核計不同有所差異，與出、承租人自行協議成立之補償金無關。且內政部六十七年十一月二十七日台內地字第八一九六四四號函及七十年六月二十日台內地字第二七七三○號函釋，未因平均地權條例第七十七條第一項之修正致其內容與法規分歧，牴觸或逾越法規本意而構成停止適用之要件，故內政部迄今未明令停止適用。惟原判決認上訴人所引此二函示，與修正後平均地權條例第七十七條第一項規定不符，不應適用，顯有適用法規不當之違背法令。另參照最高法院五十一年台上字第二六二九號判例意旨，本件租佃雙方簽訂終止租約協議書，毋待登記，已生終止租約之效力。上訴人依臺灣省耕地租約登記辦法等有關規定函請宜蘭縣宜蘭市公所及宜蘭地政事務所辦理租約終止登記及塗銷註記，要無不合。為此求為廢棄原判決，駁回被上訴人在第一審之訴。
二、被上訴人則以：（一）按平均地權條例第七十七條第一項所稱「應就終止租約當期之公告土地現值」乃強行規定，此有鈞院六十八年度判字第七三六號判決、七十一年度判字第一三三一號判決可稽，非屬任意規定。就平均地權條例第七十七條第一項及第七十八條第一項二條文綜合觀察，上訴人審核本件出租人申請案，應就出租人申請終止租約當期之公告土地現值為之，方屬適法，此種強制規定，行政機關並無裁量餘地，上訴人未依法行政，其上訴為無理由。復依司法院七十二年二月二十四日（七二）廳民一字第○一二九號函釋，平均地權條例第七十六條及第七十八條乃強制規定，出租耕地於終止租約時，均應踐行該條文規定，始能發生終止租約的效力。是耕地之出租人雖已與土地承租人成立終止租約之協議，惟因未踐行法律規定，即不發生終止契約之效力。再依內政部六十一年七月五日台內地字第四七九五二三號函釋，實施都市平均地權條例第五十六條規定，都市計畫範圍內出租耕地，出租人為收回自行建築而終止租約時，應按該土地申報地價三分之一補償承租人，係為兼具促進都市建設及保護佃農雙重意義之強制規定，業佃雙方均應遵守，前經內政部以（六十）台內地字第四○九一三一號函核釋有案（按平均地權條例第七十七條已修正為「應就申請終止租約當期之公告土地現值」給予補償。）。從而本件上訴人以二十四年前之申報地價為準做成原處分，應屬違法。（二）平均地權條例第七十七條、第七十八條規定，本係不完全法條。土地所有權人依平均地權條例第七十八條以書面向縣市政府提出申請終止租約時，應就申請終止租約當期之公告土地現值，給予承租人補償。今上訴人僅依平均地權條例第七十八條規定，執謂租佃雙方有協議為已足，棄同條例第七十七條規定於不顧，逕予核准終止系爭租約之申請，原處分違反平均地權條例第七十七條第一項及第七十八條第一項規定，損害被上訴人合法權益，其上訴為無理由。（三）基於憲法第一百四十二條規定平均地權之意旨，本件上訴人應依平均地權條例第七十七條第一項、第七十八條第一項及平均地權條例施行細則第九十八條規定進行審核，然上訴人竟謂「補償標準，不在審核之列」，乃違反平均地權條例第七十七條規定保護佃農利益之立法目的；另上訴人誤解原審法院八十九年度訴字第二九八三號判決意旨，依二十四年前之協議書，作成違反公平結果之原處分，並錯引最高法院五十一年台上字第二六二九號判例為據，其上訴顯無理由。再者，上訴人以原判決與內政部六十七年十一月二十七日台內地字第八一九六四四號函釋見解不一為由提起上訴，惟依司法院釋字第一三七號及第二一六號解釋意旨，法院依據法律獨立審判，本不受行政機關函令之拘束，是上訴人所執顯無理由。（四）依平均地權條例第七十七條第一項及行政程序法第七條規定，上訴人未依出租人申請當期之公告土地現值而作成原處分，已逾越法定之裁量範圍；其放任出租人濫用系爭耕地租約，認事用法均顯有未合。復按最高法院六十年六月十五日六十年度第一次民、刑庭總會會議決議（三）及司法院七十年九月四日（七十）廳民一字第○六四九號之意旨，平均地權條例第七十八條規定係基於事後審查終止租約之耕地是否符合平均地權條例施行細則第九十一條規定，亦即在於補救以實施平均地權條例規定終止租約與補償費，並非對待給付關係，承租人不能為同時履行抗辯之缺失。上訴人不察，竟認平均地權條例第七十七條規定，祇適用於「未達成協議」者，排除適用於「協議成立」者，即屬未洽等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人承租林紹所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○○段六結小段二三地號土地中之部分土地耕作，並訂有三七五租約。系爭耕地因都市計畫劃定為住宅區，依法得申請建築使用，林紹於六十六年十月及六十七年二月間與承租人即被上訴人簽立協議書終止租約，並於八十七年四月十三日檢具協議書及付款支票票根影本，依平均地權條例第七十八條規定向上訴人單獨申請終止耕地租約，經上訴人以林紹未能檢附承租人印鑑證明書，以供審核當事人真意，遂派員向被上訴人查證，被上訴人則分別以口頭及書面向上訴人表示該協議無效或拒絕履行。上訴人函邀租佃雙方於八十九年七月二十七日召開協調會，因林紹及被上訴人張武成未出席致協調不成立。上訴人認其涉及私權爭執，應請雙方循司法途徑解決，乃以八十九年七月三十一日府地三字第○八○九五六號函檢送協調會議紀錄乙份予租佃雙方。林紹不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經該院八十九年度訴字第二九八三號判決撤銷訴願決定及原處分，著由本件上訴人宜蘭縣政府另為處分。經上訴人重新審查，認出租人申請終止耕地租約，租佃雙方業經自行協議成立，符合規定，乃於九十一年一月十六日府地三字第○九一○○○七二六九號函准予依法終止租約。（二）本件上訴人核准林紹所為終止其與被上訴人等耕地租約之申請，係以出租人林紹已依協議書內容補償承租人即被上訴人完竣，自可採信協議書為有效之證明文件，符合平均地權條例第七十六條至第七十八條規定為據。惟按平均地權條例於七十五年六月二十九日經總統公布修正全文，修正前第七十七條第一項之規定與修正之現行法不同者為：修正前區分自行建築及出售供他人建築，計算其補償費，且在自行建築時，係依「終止租約當期」之公告土地現值計算預計土地增值稅及補償額；而修正後之現行法不為自行建築及出售供他人建築之區分，一律依「申請終止租約當期」之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償。析其修正意旨雖為「耕地出租人終止租約給予承租人三分之一之地價補償，為避免因地方政府行政處理期間調整公告現值，而影響承租人與出租人之權益，爰於第一項修正明定以『申請』終止租約當期之公告現值計算之，以減少糾紛。」惟亦可認定，出租人終止租約時，應給與承租人之補償，應以申請終止租約時為其準據，要無疑義。（三）次按平均地權條例修正公布後，對承租耕地終止租約之規定，該條例第七十八條與原實施都市平均地權條例第五十六條第二項規定之意旨已有不同，故自該條例修正公布後，關於終止租約效力，究竟係以出租人所為終止租約之意思表示到達承租人時發生效力，抑或以依平均地權條例第七十八條規定踐行一定程序，經該管直轄市或縣市政府審核應准予終止租約時發生效力，此與依同條例第七十七條計算補償地價之「當期公告土地現值」與「預計土地增值稅」各若干，至有關係。易言之，關於經依法編為建築用地之出租耕地之終止，依平均地權條例第七十八條第一項規定：「經審核其已與承租人協議成立者，應准為終止耕地租約」及「依前條規定標準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。」既應踐行一定程序後，始得由行政機關准予終止，則其終止租約效力之發生，自應於行政機關准予終止時，始行發生。另按內政部六十九年二月二十五日六九台內地字第二三五四號函釋示意旨，係主管機關依據上開法條之規定所為適用上之補充解釋，並無牴觸或變更法律之處，自應承認其效力。從而，本件上訴人在審核系爭耕地租約是否終止之要件時，自應就出租人及承租人雙方就出租人申請終止租約時之補償金額是否達成協議為審查，上訴人所引內政部六十七年十一月二十七日台內地字第八一九六四四號函及七十年六月二十日台內地字第二七七三○號函示均係平均地權條例修正前所為，與修正後上開規定不符，不應適用。又查上訴人曾於八十九年七月二十七日召開協調會，因林紹及被上訴人張武成未出席致協調不成立，足見被上訴人與林紹之間對於系爭耕地之終止仍有補償金額之協議未達成，而該補償金額之計算悉依林紹「申請終止租約當期」之土地公告現值為計算基準，上訴人以林紹與被上訴人等於六十六年十月及六十七年二月間之協議書及付款支票票根為據，核准林紹之申請，而未以「申請終止租約當期」之土地公告現值為計算基準，自屬不合。（四）本件上訴人審核系爭耕地出租人林紹所為租約終止之申請時，未對行為時平均地權條例第七十七條第一項明定之補償金額按「申請終止租約當期」標準加以審核，徒以林紹提出其於六十六年十月及六十七年二月間與被上訴人簽立協議書及付款支票票根影本為據，核准林紹之申請，即有不合，訴願決定未予糾正，亦有不洽，因而撤銷訴願決定及原處分。
四、本院按：「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。」「耕地出租人依前條規定終止租約收回耕地時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物外，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償。」「公有出租耕地終止租約時，應依照第一項規定補償耕地承租人。」「依第七十六條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請。經審核其已與承租人協議成立者，應准予終止耕地租約；其經審核尚未與承租人達成協議者，應即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定標準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。」行為時平均地權條例第七十六條第一項、第七十七條第一項、第三項及第七十八條第一項分別定有明文。就平均地權條例第七十七條第一項、第三項之規定對照觀之，關於公有出租耕地終止租約時之補償，法已為特別規定，關於私有耕地部分，則無此特別規定，可知關於私有出租耕地終止租約時之補償，應非以依照平均地權條例第七十七條第一項規定補償為必要，而可容由出租人與承租人自行協議。再觀之平均地權條例第七十八條第一項關於終止租約之程序規定，僅於出租人與承租人尚未達成協議，而由直轄市或縣（市）政府邀集雙方協調，承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，始須由直轄市或縣（市）政府，依同條例第七十七條規定標準計算承租人應領之補償後，准予終止耕地租約；苟土地所有權人於向直轄市或縣（市）政府提出終止租約之申請前，已與承租人達成協議，或原雖未達成協議，而經直轄市或縣（市）政府協議達成協議者，均無適用同條例第七十七條規定標準計算承租人應領之補償之規定，益見關於補償之金額得由出租人與承租人協議定之。又終止租約應補償承租人之金額既可由當事人協議，即無限制應按「申請終止租約當期」之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償標準之理。此與七十五年六月二十九日平均地權條例修正前、後就第七十七條第一項之規定，有依「終止租約當期」之公告土地現值計算預計土地增值稅及補償額；或依「申請終止租約當期」之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償之不同者。經查：（一）本件被上訴人承租林紹所有系爭土地中之部分土地耕作，並訂有三七五租約。系爭耕地因都市計畫劃定為住宅區，依法得申請建築使用，林紹於六十六年十月及六十七年二月間與承租人即被上訴人簽立協議書終止租約，並於八十七年四月十三日檢具協議書及付款支票票根影本，依平均地權條例第七十八條規定向上訴人單獨申請終止耕地租約，經上訴人以林紹未能檢附承租人印鑑證明書，以供審核當事人真意，遂派員向被上訴人查證，被上訴人則分別以口頭及書面向上訴人表示該協議無效或拒絕履行。上訴人乃函邀租佃雙方於八十九年七月二十七日召開協調會，因林紹及被上訴人張武成未出席致協調不成立。上訴人認其涉及私權爭執，應請雙方循司法途徑解決，乃以八十九年七月三十一日府地三字第○八○九五六號函檢送協調會議紀錄乙份予租佃雙方。林紹不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審八十九年度訴字第二九八三號判決撤銷訴願決定及原處分，著由本件上訴人另為處分。經上訴人重新審查，認出租人申請終止耕地租約，租佃雙方業經自行協議成立，符合規定，乃於九十一年一月十六日府地三字第○九一○○○七二六九號函准予依法終止租約等情，為原審依法認定之事實。（二）揆之前開規定及說明，本件上訴人就林紹申請准許終止本件三七五租約時，苟已查得出租人與承租人業已達成協議，即無須再就補償金額為審核，乃原審未遑就林紹與被上訴人就終止本件租約是否達成協議為認定，即謂本件上訴人審核系爭耕地出租人林紹所為租約終止之申請時，未對行為時平均地權條例第七十七條第一項明定之補償金額按「申請終止租約當期」標準加以審核，於法未合，而撤銷原處分及訴願決定，經核尚有未合。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為有理由，應予廢棄。另因本件土地所有權人林紹與被上訴人就系爭土地之租約是否終止，尚有待事實審就租佃雙方是否已達成協議等事項調查後認定之，自應由本院將本件發回原審法院，由原審法院重為調查後，另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鄭 淑 貞法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日