最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一六三七號
上 訴 人 乙○○被 上訴 人 交通部民用航空局花蓮航空站代 表 人 甲○○訴訟代理人 廖學忠律師右當事人間因民用航空法事件，上訴人對於中華民國九十二年八月十二日臺北高等行政法院九十一年度訴字第二九二三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國（下同）八十九年五月二十二日在台灣省花蓮縣花蓮市○○○路○○○號稽查發現上訴人飼養飛鴿，違反民用航空法第三十四條第二項「航空站或飛行場四週之一定範圍內禁止飼養飛鴿」之規定，依同法第一百十八條第一項第三款規定，以八十九年十月十九日蓮鴿字第○○七號處分書（下稱系爭處分），處上訴人新臺幣（下同）三十萬元罰鍰。系爭處分於八十九年十月三十日合法送達，惟上訴人未於法定期間內提起訴願，而於九十年十二月二十四日及九十一年一月七日函請被上訴人確認系爭處分為無效，經被上訴人以九十一年一月四日蓮航字第○九一○○○○○六六號函復上訴人，略以系爭處分依法有據且其來函非法定行政救濟程序等語。上訴人不服，遂提起確認系爭處分無效行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人於七十八年九月在前開地址自宅屋頂建有鴿舍，惟自八十六年底因乏人照料，不再用以飼養飛鴿，僅偶有飼養種鴿，該棄養飛鴿之事實，有轄區里長書面可資證明。次按民用航空法第一百十八條第二項規定，對於八十七年一月二十一日公布前所建之舊鴿舍，須先有違反禁止飼養飛鴿之作為義務為前提，再會同權責單位通知所有人限期遷移，給予補償，逾期不遷移者，始強制拆除。上訴人迄未接獲被上訴人通知限期遷移，詎被上訴人逕依「民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿實施要點」第九點予以裁處，顯然違法失當。又系爭處分未載明上訴人具體違規事實及處罰理由，且僅蓋關防，未有機關首長之簽名蓋章，均違行政程序法第九十六條規定，依同法第一百十一條第七款規定，應為無效之行政處分，自始不生效力云云，求為確定系爭處分無效之判決。
三、被上訴人則以：查系爭處分既經合法送達，即已確定，無從撤銷，故上訴人對本件訴訟並無即受確認判決之法律上利益。又系爭處分書已具備行政程序法第九十六條第一項行政處分書應記載之要項規定，難謂其處分有不備理由情事，且系爭處分蓋有被上訴人關防，足以得知係被上訴人所為之處分，並無一望即知之重大明顯瑕疵等語，資為答辯。
四、原審判決以：查上訴人九十年十二月二十四日及九十一年一月七日函，及被上訴人九十一年一月四日蓮航字第○九一○○○○○六六號函之內容記載，應可認定上訴人已依行政訴訟法第六條第二項之規定請求被上訴人確認行政處分無效未被允許，從而，上訴人本件確認之訴，尚無違反行政訴訟法第六條第二項之規定。惟行政處分只要具備作成機關之文書形式而對外發生效力，自不得認定具有重大明顯之瑕疵，經查系爭處分在外觀形式上已載有行政程序法第九十六條第一項所定書面行政處分之應記載事項（包含受處分人姓名、違反民用航空法之情形、違反日期、違反地點、違反法令、處分內容、處分機關及救濟方法之教示等），難謂系爭處分有不備事實理由之情事，且系爭處分蓋有被上訴人關防，足以得知係被上訴人所為之處分，並無一望即知之重大明顯瑕疵，亦非行政程序法第一百十一條第一款所指「不能由書面處分中得知處分機關者」，況系爭處分是否具有上訴人所述之前述瑕疵，亦僅構成系爭處分得否被撤銷之事由，不足導致系爭處分無效，故單由形式觀察即可確定系爭處分為合法之行政處分，並無一望即知之重大明顯瑕疵，明顯未至行政處分無效之程度。故依其所訴之事實為形式上之審查，在法律上顯無理由，而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨以：（一）上訴人向被上訴人請求確認系爭處分無效時，已釋明其必須記明事實理由，然被上訴人怠惰不予記明理由，對應行補正之瑕疵，違未予補正，依行政程序法第一百十四條規定之反面解釋，其行政處分應為無效。（二）系爭處分書僅蓋機關印信，且稱本處分書分四聯，不稱本處分書正本或副本；另被上訴人八十九年十月二十三日（八九）蓮航字第○三一四六七號函僅稱本站依法開立處分書，不稱本站依法製作處分書，依司法院釋字第九十七號解釋，當屬重大明顯之瑕疵。（三）原審判決疏未審酌系爭處分有未記載執行強制拆除對象為何，並記明不明確之時間另訂，且民用航空法第三十四條第二項及同法第一百十八條第一項第三款與第二項之規定，其性質應屬行政秩序罰，非行政執行罰，是其強制措施課處，應附隨主罰，不容許以附款，而以不明確之「時間另訂」之裁量課處；又依上開法律規定，要強制拆除已設鴿舍，必須踐履會同相關警察機關之通知，限期遷移，逾期不遷移者，始得課處，被上訴人未踐履該程序即予裁罰，已屬重大明顯之瑕疵。原判決未審究上情，以行政處分只要具備作成機關之文書形式而對外發生效力，自不得認定具有重大明顯之瑕疵，況是否具有上訴人所述之前述瑕疵，亦僅構成系爭處分得否被撤銷之事由，不足導致系爭處分無效，故依上訴人所訴事實為形式上之審查，在法律上顯無理由，而駁回上訴人之訴，即有適用法規不當，及判決理由矛盾之違誤。
六、本院按「航空站或飛行場四週之一定距離範圍內，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體。」「有左列情事之一者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰：．．．三、違反第三十四條第二項禁止之規定者。前項第一款之物主，經處罰後仍不遵從者，得連續處罰，至其履行義務為止。第三款之情形，其已設之鴿舍，由航空站及航空警察局會同有關警察機關通知其所有人限期遷移，並由民航局或飛行場經營人給與補償；逾期不遷移或擅自再設舍飼養者，強制拆除其已設鴿舍，不予補償。」為本件行為時（八十九年五月二十二日）民用航空法第三十四條第二項、第一百十八條第一項第三款及第二項所明定。前揭規定，乃八十七年一月二十一日修正公布民用航空法所訂定，是該一百十八條規定對已設鴿舍拆遷之補償，自以八十七年一月二十一日修正公布之民用航空法施行前已設立之鴿舍為限（民用航空局機場四週禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償辦法第四條參照），至八十七年一月二十一日本法修正公布後始違反第三十四條第二項規定者，違規行為人所設之鴿舍自無補償之問題，而由航空站及航空警察局會同有關警察機關通知其所有人限期遷移，逾期不遷移者即予強制拆除。故從本法第一百十八條第一項及第二項整體觀察，本條第一項乃違反禁止義務之處罰，第二項則屬處以秩序罰後之繼續執行行為，從而主管機關自得先對行為人處以罰鍰後，再另行通知限期遷移及拆除等執行事宜。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」「行政官署對於人民所為之行政處分製作以處分為內容之通知。此項通知原為公文程式條例所稱處理公務文書之一種。除法律別有規定者外，自應受同條例關於公文程式規定之適用及限制，必須其文書本身具備法定程式始得謂為合法之通知。」司法院釋字第四二三號、第九十七號著有解釋。又「機關公文。視其性質。分別適用左列各款。蓋用印信或簽署：．．．三、僅蓋機關印信。」「公文應記明國曆年、月、日。機關公文。應記明發文字號。」行為時公文程式條例第三條第一項第三款、第六條定有明文。系爭處分書上記載上訴人違規時間為八十九年五月二十二日，其時行政程序法尚未施行（行政程序法施行日期為九十年一月一日），主管機關於作成違規處罰之行政處分時，除應明確記載違規行為人姓名年籍等項及其違反時間、地點、違規行為與違反之法律條文外，並應按公文程式條例規定製作之程式載明作成處分之機關名稱並蓋用印信或簽署。查系爭處分書載有處分機關（即被上訴人）及處分書名稱、處分日期、文號與蓋用處分機關印信、受處分人姓名（即上訴人）、地址、年齡、職業、身分證統一編號、違反民用航空法情形（即違規情形）、違反規定日期、違反地點、所違反之法律、處分金額（並告知強制拆除時間另訂）及繳款期限、繳款地點，並附民用航空法第三十四條與第一百十八條、第一百二十條條文，暨載明注意事項教示受處分人不服處分之救濟程序與逾期不繳納罰鍰即送法院強制執行等情；又附載系爭處分書有四聯：第一聯白色送舉發人、第二聯淺紅色交受處分人、第三聯淺藍色如拒繳者移送法院用、第四聯淺黃色航空站存查等語。顯見系爭處分外觀上具備公文程式條例所規定之程式，上載內容亦具體、明確，乃一有效之行政處分甚明。原審以依上訴人之訴所訴之事實，在法律上顯無理由，不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨持系爭鴿舍係上訴人於七十八年在自宅屋頂所設之事實爭執，及前開各節指摘原判決適用法規不當與判決理由矛盾，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十四 日