最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第二號
上 訴 人 府城公寓大廈管理維護股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 臺南縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因保全業法事件，上訴人對於中華民國九十一年十月二十三日高雄高等行政法院九十一年度訴字第五○八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由上訴人起訴主張：一、按依行政程序法第一百零二條之規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，應通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證會外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。被上訴人僅憑不詳之保全業者任意檢舉及當時製作之筆錄，未予相對人陳述之機會，在無明確事證情形下，率予作出不當處分，程序上顯非合法。二、按上訴人早已向內政部申請取得公寓大廈管理維護公司登記證書，並有經濟部核發公司執照及被上訴人核發之營利事業登記證在案，係一合法成立之公寓大廈管理維護公司。依公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條規定，上訴人自得從事公寓大廈及周圍環境「安全、防災管理維護」事項，故對於門禁管制及車輛管制工作，應為法之所許。三、門禁管制及車輛管制之安全維護工作，並無明文規定專屬於保全業務：（一）按保全業法第四條所規定所謂保全業「得」經營之業務中，並無明文規定門禁管制及車輛管制工作專屬於保全業，僅規定「得」經營而已，依公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條第五款規定，上訴人亦得從事「安全」管理維護工作，故上訴人縱使從事門禁管制或車輛管制，亦未違反保全業法第四條規定。（二）內政部民國（下同）八十九年六月十五日台內營字第八九八三六九○號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務；惟行政機關以行政命令逕行界定門禁管制及車輛管制劃歸保全業，顯有未當，按行為之處罰以法律有明文規定者為限，在行政法上亦有其適用。再者，人民財產權應受保障，亦為憲法所明定，是行政機關在法律上未予授權下逕以命令擴張解釋界定上開管制業務為保全業法所專屬，進而依該命令認定上訴人涉有違反保全業法第四條規定予以處罰，顯非合法。（三）訴願決定既認「訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項」，則上訴人依法從事公寓大廈管理服務事項時，舉例言之，若有訪客於深夜或有他不當時間，或訪客有騷擾情況，而欲強行入內時，則上訴人所派駐人員對於門禁是否應予管制？若予門禁管制是否可逕認違反保全業法？再者，若有訪客駕駛車輛而任意停車而有影響交通安全，或仍欲強行進入公寓大廈之不當處所，上訴人派駐人員是否應予車輛管制？是否可由訪客任意所為？其情至為明顯，若僅以上訴人從事門禁管制及車輛管制為由，遽以罰鍰，顯非適洽。四、按公寓大廈管理條例施行細則第十二條規定，本條例第三十四條所定管理委員會之職務，除第六款、第八款及第九款外，經管理委員會決議或管理人以書面授權者，得由管理服務人員執行之，茲上訴人經與前開公寓大廈管理委員會主任委員以契約書面授權，執行管理維護工作時，均依公寓大廈管理服務人員管理辦法範圍並註明不得牴觸保全業法及其施行細則，予以釐清，足資證明上訴人顯無違保全業法中之保全業務。五、綜上所陳，上訴人依法從事之管理維護工作與保全業法所規定之業務，在實際上分際尚非明確，被上訴人僅憑不詳之保全業者之檢舉及相關人員不明確之筆錄在無積極證據足資證明上訴人有從事其他防盜、防火、防災等保全業法第四條所定之業務，而遽以罰鍰，難令人甘服等語，求為撤銷原處分及訴願決定。
被上訴人則以：被上訴人因受理民眾檢舉基於調查之必要，由警察局派員於九十年四月二十四日下午十五時十五分訪談甲○○，予陳述意見，有筆錄可資佐證。上訴人代表人甲○○向被上訴人申請之營利事業登記證所載之營業項目為公寓大廈管理服務業，並無得經營保全業務項目。上訴人被檢舉涉嫌違規經營保全業務，經被上訴人所屬警察局派員至該五處大樓調查並訪談甲○○，甲○○以持有經濟部核發之府城公寓大廈管理維護股份有限公司執照，矢口否認在新營市「新營天廈」等五處公寓大廈從事門禁管制及有關安全防護工作，但對於「管理維護業務涉及其他行業專業法規規定時，應委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理」乙節，則表示未有辦理委託情事。另訪談上訴人公司派駐現場管理人員，「萬代江山大廈」管理員李進丁、「洪福齊天」管理員顏育勝、「縣府公園大廈」管理員洪君保、「如意大廈」管理員顏石柱、「新營天廈」管理員吳永福等五人，均承認有從事防盜、防火、防災之安全維護及人車管制、登記、查訪、秩序管理等服務事項。訪談公寓大廈住戶，「萬代江山大廈」管理委員會主委沈秀琅、「縣府公園大廈」管理委員會副主委顏漢聰等二人，均指陳該公司有從事防盜、防火、防災之安全維護及人車管制、登記、查訪、秩序管理等服務事宜。另「洪福齊天大廈」管理委員會主委陳俊升、「如意大廈」管理委員會主委翁景昱等二人指陳有訪客管制及防盜、防火、防災監控等服務事項。復審視該公司與該等公寓大廈簽訂之委任管理服務契約書，其內容包含安全防災、管理維護事項，並以附件規範管制人車及防盜、防火、防災等服務事宜。依據上述相關人員之供詞及相片，上訴人承攬新營市「新營天廈」等五處公寓大廈管理維護業務，顯係確有經營保全業法第四條所列：關於辦公處所、營業處所、廠場、住居處所等之防盜、防火、防災之安全防護，已違反保全業法第十九條規定。被上訴人另依內政部八十九年九月十四日台（八九）內警字第八九八一六二九號函頒違反保全業法裁罰基準表之規定，違反保全業法第十九條未經許可經營保全業務者，應勒令歇業，並得處罰鍰十五萬元，按此，被上訴人依法辦理，自屬有據等語資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號函，就有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定為「門禁管制、車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈一般事務管理服務事項」，係內政部基於主管機關之權限，為執行上開法令之規定所作之解釋，係屬闡明法規原意之行政規則性質，既非法規命令，自無應由法律授權之問題。且其與上開保全業法第四條規定之意旨相符，自得予以援用。本件上訴人雖屬依法設立之公寓大廈管理維護公司，而得經營上開公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條第一項所規定之業務，惟依該辦法第二項之規定，前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理，是上訴人僅與前揭公寓大廈管理會簽約從事管理維護工作，就有關門禁、車輛等出入管制及其他保全業法第四條之住居處所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護等業務，未委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理，而逕行派員執行該業務，自屬違反保全業法之規定。又參照保全業法第一條及第三條之規定，是保全業法所規範之對象是以為他人提供保全服務以換取報酬的公司營利事業，其規範目的乃是，從維護治安的公共利益角度，來管理提供保全服務之公司，以確保其服務品質。從此觀點言之，任何業者如果要為他人提供保全服務，即應受到保全業法的規範，此與管理委員會因屬社區自發性之組織，其職掌事項是為社區公益而存在，若其自己行使此等職權，縱令涉及保全業務，例如組成社區巡邏隊巡邏社區，維護治安等，由於非屬營利性之商業行為，且公寓大廈管理條例已明示其權限，當然不受保全業法相關規定之限制者，自有不同。故公寓大廈之管理服務人無法因管理委員會的授權而取得經營保全業務的權限。從而，上訴人以依公寓大廈管理條例施行細則第十二條規定，經管理委員會決議或管理人以書面授權者，得由管理服務人員執行之，伊經與前開公寓大廈管理委員會主任委員以契約書面授權，執行管理維護工作時，均依公寓大廈管理服務人員管理辦法範圍並註明不得牴觸保全業法及其施行細則，顯無違反保全業法云云，亦無可採。遂認本件上訴人未經申請保全業之許可，亦未委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理，而從事門禁、車輛管制及住居處所、停車場之防盜、防火、防災等安全防護業務，經營保全業務，違章事實明確，被上訴人依保全業法第四條、第十九條之規定，裁處上訴人罰鍰十五萬元，並就承攬新營市「新營天廈」、「洪福齊天」、「萬代江山」、「縣府公園」、「如意大廈」等處所之保全業務部分處以勒令歇業，訴願決定予以維持，亦無違誤，駁回上訴人之訴。
查公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條規定：「公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：一、公寓大廈一般事物管理服務事項。二、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。三、建築物及基地之維護及修繕事項。四、公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。五、公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」而保全業法第四條則規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。．．．三、關於人身之安全維護。」二者雖均有「安全」、「防災」、「防護」或「管理維護」之規定。惟上開辦法所稱「安全防災管理維護」，依其規定應僅及於「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」之範圍，未若上開保全業法之規定尚及於「人身之安全維護」。本件上訴人登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，未經申請許可經營保全業務，其受託管理「新營天廈」、「洪福齊天」、「萬代江山」、「縣府公園」、「如意大廈」等公寓大廈之管理服務，除從事防盜、防火、防災之安全維護外，並從事門禁、車輛管制及安全維護等事項之服務，已涉及上開保全業法規定：「關於人身之安全維護」之範圍。原判決以：被上訴人適用保全業法第四條、第十九條規定，處以罰鍰，訴願決定予以維持，核非無據，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴人以其從事公寓大廈門禁及車輛管制之安全管理維護，合於上開辦法之規定，即無違反保全業法之情事云云，核不足取。又本件處罰之依據為上開保全業法，而非內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號函附會議結論，上訴人以原判決適用該函駁回其訴，亦有不當等語，亦無可取。其上述理由指摘原判決不當，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 八 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十三 年 一 月 九 日