最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第二一四號
上 訴 人 東儀液化石油氣分裝股份有限公司代 表 人 乙○○被 上訴 人 行政院公平交易委員會代 表 人 甲○○右當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國九十一年十二月三十一日臺北高等行政法院九十年度訴字第六○七七號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人起訴主張：緣被上訴人以上訴人為高屏地區煤氣分裝廠業者，經人檢舉於民國八十八年十一月底至八十九年三月間因中油五度調漲液化石油氣價格後，北誼興業有限公司（下稱北誼公司）高雄分裝場聯合南部地區分裝場有集體調漲分裝費用等情事。案經被上訴人調查結果，以高屏地區煤氣分裝場業者包括高發灌裝股份有限公司（下稱高發公司）、益群化工股份有限公司（下稱益群公司）、北誼公司、乾惠工業股份有限公司（下稱乾惠公司）、欣峰煤氣分裝股份有限公司（下稱欣峰公司）、高雄煤氣分裝有限公司（下稱高雄公司）、豐宜實業股份有限公司（下稱豐宜公司）、鴻利煤氣分裝場（下稱鴻利分裝場）健彰煤氣灌裝行（下稱健彰灌裝行）、國匯液化煤氣分裝股份有限公司（下稱國匯公司）、旗美煤氣聯合分裝場（下稱旗美分裝場）、信成煤氣分裝場（下稱信成分裝場）、英能煤氣灌裝場（下稱英能灌裝場）、南成液化煤氣分裝所（下稱南成分裝所）、合上興液化石油氣分裝有限公司（下稱合上興公司）、榮洲實業股份有限公司（下稱榮洲公司）、仕新煤氣分裝有限公司（下稱仕新公司）、新聯企業有限公司（下稱新聯公司）及上訴人等十九家分裝場業者組成地區性分裝同業聯誼會方式，達成共同協議繳交保證金、聯合調高運裝費用及相互約束不得接受其他瓦斯行之任意變更提氣之合意，以要求下游瓦斯行業者及公會反映末端售價，進而調漲運裝費用；該十九家業者不為競爭之相互約束事業活動行為，嚴重影響高屏地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，於九十年一月二十日以（九十）公處字第○二三號處分書，命上訴人等自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處上訴人等各新臺幣（下同）四百萬元罰鍰，上訴人不服，循序提起行政訴訟。查上訴人之負責人乙○○雖出席八十九年三月三日假北誼公司高雄廠所舉辦之會議，而該會議之主要議題係為「液化石油氣安全管理基金籌備處」之成立目的宗旨及相關之設立程序，此係鑑於八十八年高雄市發生多起瓦斯氣爆案，故瓦斯分裝同業遂達成繳交一定基金以於公安事故發生時，作為賠償與補償之用。次查，雖於同日之會議附帶提及調整運裝費用之問題，惟同業間聚會，提及經營之情形與改善之途，世所難免，遂有高發公司之張福安就該公司之運裝成本為試算，張君認為成本應為每公斤二元以上，僅供與會之各公司負責人參考，各公司自得依自身之營業狀況及經營成本為調整，並無原處分及訴願決定書所載聯合漲價之合意。上訴人所以新退出或加入之客戶為數不多，乃係因經濟不景氣，分裝場之下游客戶多有積欠帳款之虞，除非上訴人認其信用良好，否則需慎重考慮；儘管如此，同年仍有多家瓦斯行退出上訴人另覓他處提氣。被上訴人毫無證據即逕認上訴人與其他瓦斯分裝業者有限制瓦斯分銷商提氣自由之合意，尚屬可議。查於行政院國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處（下稱液供處）經銷市場之時期，液化石油氣市場之價格均由液供處負責，尤其所研提之成本、利潤、及稅捐三項資料，再加計中國石油公司（下稱中油公司）所批發之價格，獲得「零售成本價格分析表」。依前揭資料所示，行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）於八十年間根據主計處所編印之各類物價指數、上漲比例，調整南部分裝場應得之收入為每公斤○．八元，分裝費○．八六元，運裝耗損每公斤○．二五元，三者合計一．九一元。倘依相同之基準，於八十年至八十八年間，公路貨運價格上漲一一．七三％，水電煤氣薪資指數上升六二．一二％後，運費價格應合理調升至每公斤○．八九四元，分裝費應調升為每公斤一．三九三元，此三項之經營成本合計應為每公斤二．五四元。上訴人調高運裝費用自屬反映成本而調高價格之行為。上訴人繳交互助基金，其出發點僅是認同同業所提之安全互助基金之構想，欲藉由同業聚集資金，以形成安全互助基金，並作為公安事故之補助或賠償；並計劃於收取完成後向內政部成立基金會，是與上訴人調高運裝費用無關。再者，被上訴人認風險之分攤可藉由自行投保之方式降低，毋庸以互助基金之方式為之，惟上訴人雖可用投保之方式降低風險，然倘有其他補助之方式，對被害人或家屬更有保障；另上訴人係瓦斯分裝業者，倘消防人員因公受傷或殉職，亦可提供補償之用；且既稱之為補償而非賠償，並無事故之支出標準可言。被上訴人空言主張此基金係用於搶走其他分裝場客戶之保證金，且逕認係仿效前述液化石油氣安全管理基金之模式稱之為互助基金，尤屬可議。依公平交易法第四十一條規定之意旨，僅賦予被上訴人命違法之事業於「限期」為改正之處置，而所謂「限期」係指限定於一定期限內之謂，於文義上實無包括「立即」在內。準此，被上訴人命上訴人於處分書送達後「立即」停止聯合行為，已逾越該法所授權之範圍，當屬違法之行政處分。按被上訴人對於違反公平交易法禁止之聯合行為者，其制裁之方式如下：限期命其停止、改正、或採取必要之措施，或處五萬元以上二千五百萬元以下之罰鍰。倘可達成行政之目的，應優先選擇對上訴人損害最小之方式為之；亦即被上訴人需先「通知」命上訴人限期停止聯合行為，倘上訴人屆期仍無停止改正，始得科處上訴人罰鍰。上訴人並無原處分書所載之聯合行為，縱認上訴人為聯合行為，被上訴人亦需先行通知上訴人等限期改正或停止，詎其未先通知，即科處上訴人四百萬元罰鍰，被上訴人未選擇對於上訴人等損害最小之方法，而有違比例原則。又上訴人調漲運裝費用係屬於合理反映成本之行為，並無藉此獲得其他不法之利益，而上訴人之資本額僅為六百萬元，被上訴人逕科以四百萬元罰鍰，已達資本額之三分之二，實有使上訴人面臨倒閉之虞，顯見被上訴人所採取之方法所造成上訴人之損害與其所欲達成之利益顯失均衡而有違比例原則等語，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。被上訴人則以：依被上訴人調查結果，本案被處分之十九家業者中，計有新聯公司、健彰灌裝行、國匯公司、仕新公司、合上興公司、益群公司、高雄公司、榮洲公司、信成分裝場、英能灌裝場及上訴人等十二家完全坦承或部分坦承歷次聚會合意內容及相關配合行為，並有仕新公司代表人之子、上訴人及新聯公司代表人蔡丁發分別於八十九年八月十一日、九月五日、九月六日在被上訴人調查時之陳述可稽。復據本案上訴人及其他被處分人到會時所提供之八十九年一至八月運裝費用變化情形資料顯示，十九家業者中除鴻利分裝場外，其餘十八家分裝業者，在三月以前運裝費用售價並不相同，卻於八十九年四月有調漲運裝費用至每公斤二元之一致行為，依市場機制正常運作而言，在上訴人未合理說明其與同案其他被處分人運裝費用一致調漲之情況下，僅能以渠等有共同目標及計劃解釋該一致行為時，即足認渠等間具有聯合行為之意思聯絡。況依上述，上訴人與其他被處分人間藉聚會合意調漲運裝費用之事證亦已明確，合致公平交易法第七條及同法施行細則第五條聯合行為之構成要件。又上訴人與本案其他被處分人等十九家業者，不依各自成本差異調整運裝費用，反透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，造成競爭機制蕩然無存，各業者互不為競爭，扭曲市場機能運作之結果，並使下游瓦斯行之成本負擔加重，有將成本轉嫁予一般消費大眾之虞，且足以影響高屏地區桶裝瓦斯運裝市場功能，違反公平交易法第十四條之禁制規定。另按公平交易法實施後，被上訴人業已認定中油獨家指定液供處，獨家經銷液化石油氣業，違反公平交易法之精神，液供處並經裁撤在案，有關該處核定之液化石油氣成本分析表，在公平交易法實施後亦已失其效力，上訴人以此主張運裝費用應合理調漲，核無可採。上訴人等協議繳交基金乙事，則屬聯合行為之執行，而依被上訴人調查結果，可知原處分所提上訴人等十九家同業以市場安定基金作為配合聯合行為之相互保證，為達成上述目的，必須繳交保證金，經查除南成分裝所未繳外（但有繳交每公斤○．二元之經常性費用），其餘十八家業者均有繳交，合計共一千五百萬元整，於四月十二日以高屏地區「液化石油氣安全基金會」籌備處名義開戶，並依先前聚會協議以吳秋霖、張福安、乙○○三人為保管人，雖本案被處分人稱此基金係作為同業公安事故之風險分攤，然風險可用自行投保方式降低，且所有分裝同業均不知有基金章程、用途範圍及一旦事故發生之支出標準，排除上下游業者加入，臺南地區分裝同業在被上訴人調查時亦證明此筆款項係屬保證金。顯見，此基金應屬為確保協議約束同業之用。按上訴人之說明，從八十九年四月起算至被上訴人九十年一月間作成處分為止，其因參與本件聯合行為後可預期獲得之利益超過新台幣一千萬元，又本案認定聯合行為期間係自四月起算，調查資料迄八月底，並推估至十一月底，經粗估上訴人違法所得利益已高於八百萬元；惟衡量上訴人等並非本案主導者，及上訴人到會配合調查態度等因素，故依公平交易法第四十一條前段及同法施行細則第三十三條之規定，命上訴人停止系爭聯合行為，併裁處四百萬元罰鍰。被上訴人所為處分業已審酌系爭個案相關情狀，且被上訴人限定上訴人於處分書送達之次日起立即停止系爭聯合行為，原處分自無違背比例原則之情事，被上訴人於裁量範圍內所為之處分洵無違法不當之處等語資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依上訴人代表人八十九年九月五日在被上訴人調查時之陳述內容，復佐以同案其他被處分人乾惠公司、健彰灌裝行、新聯公司、仕新公司、合上興公司、益群公司、信成分裝場、高雄公司、榮洲公司、英能灌裝場、國匯公司等業者之陳述紀錄，亦完全或部分坦承歷次聚會合意內容及相關配合行為，上訴人所稱張福安認為成本應為每公斤二元以上，僅供與會之各公司負責人參考云云一節，與上訴人及其他高屏地區分裝業者自同年四月一日（部分自五月一日）起，有聯合調漲運裝費至二元之事實不符，被上訴人認定上訴人與同案其他被處分人等十九家事業藉聚會方式，達成聯合調漲價格及約束瓦斯行之合意，並無違誤。至上訴人稱系爭調整價格為合理反應成本行為乙節，查系爭運裝市場價格應係由市場競爭機制決定，即各分裝場業者依運距、客戶之信用、自身價格決定策略及客戶接受程度等因素，個別決定其商品之市場價格，始能將有限之資源做最充分而有效之利用及使用，並發揮競爭之效益，提升產業整體之效率。本件上訴人與本案其他被處分人等十九家業者不依各自成本差異調整運裝費用，反透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，造成競爭機制蕩然無存、扭曲市場機能運作之結果，並使下游瓦斯行之成本負擔加重，有將成本轉嫁予一般消費大眾之虞，足以影響高屏地區桶裝瓦斯運裝市場功能，上訴人所辯自無可採。上訴人所稱與同業成立之基金係災害安定基金乙節，按有關上訴人是否繳交基金，僅係被上訴人據以判斷其事後配合聯合行為程度之佐證之一，據被上訴人調查，上訴人與同案其他被處分人等十九家高屏地區分裝場事業均承認繳交「互助基金」，於四月十二日以高屏地區「液化石油氣安全基金會」籌備處名義開戶，並依先前公決以吳秋霖、張福安、乙○○三人為保管人。惟分散瓦斯分裝業風險，並無須藉由上開方式，而可用自行投保之方式降低，且所有分裝同業均不知有基金章程、用途範圍及支應事故發生之標準，以及排除上下游業者加入。另查，乾惠公司在被上訴人調查時之陳述足證上訴人等十九家競爭同業以市場安定基金作為配合聯合行為之相互保證，該基金具有確保協議、約束同業之用；再查，臺南地區分裝同業在接受被上訴人調查時亦證明此筆款項係屬保證金，顯見上訴人等十九家競爭同業，以市場安定基金作為配合聯合行為之相互保證，該基金具有確保協議、約束同業之用，上訴人訴稱此基金係作為同業公安事故之風險分攤，顯與事實有間。另上訴人所稱其未限制分銷商提氣自由乙節，惟依部分受處分人如新聯公司等在被上訴人調查時之陳述，再參諸上訴人及本案其他被處分人提供八十九年以來之客戶異動名冊資料可知，絕大多數分裝場之瓦斯行客戶均十分穩定，而少部分分裝場間客戶之異動，其原因經被上訴人調查後不外乎係瓦斯行客戶運距過遠、經分裝場討論同意、分裝場要求瓦斯行積欠款項未果或分裝場要求索回原先開立儲存證明之瓦斯行客戶等，惟據瓦斯行反映，瓦斯行並無選擇分裝場自由，此有相關陳述記錄及檢舉書附於原處分卷可參，是上訴人以少數客戶之異動辯稱未限制提氣，顯非事實。經查上訴人與同案其他被處分人所為，業已合致公平交易法聯合行為之構成要件。次查，上訴人從八十九年四月起，因參與本件聯合行為可預期獲得之利益，估算至八十九年底約六百萬元；又本案認定聯合行為期間係自四月起算，調查資料迄八月底，並推估至十一月底，經粗估上訴人違法所得利益已高於八百萬元；復經審酌上訴人非本案主導者等因素，依公平交易法施行細則第三十三條規定，針對個案被處分人違法情狀之不同予以審酌，作為量處罰鍰之依據，裁處上訴人四百萬元罰鍰，經核其裁量均無逾越權限或濫用權力情事，亦無違反比例原則，於法並無違誤。又本件上訴人等自八十九年四月起，即實施系爭違法聯合行為，則被上訴人於九十年一月處分時，限定上訴人等於處分書送達之次日起立即停止系爭聯合行為，並審酌系爭聯合行為違法情節重大，除命上訴人等停止其行為外，並同時為罰鍰處分，於法均無違誤等語為由，駁回上訴人之訴。
上訴人上訴意旨略謂：按行政處分需符合比例原則，行政程序法第七條訂有明文。本件被上訴人依公平交易法第四十一條及同法施行細則第三十三條規定裁處上訴人四百萬元罰鍰，然查被上訴人於九十年一月二十日曾針對荷蘭皇家飛利浦電子股份有限公司、日本新力股份有限公司及日本太陽誘電股份有限公司在台之ＣＤ∣Ｒ可錄式光碟專利技術授權行為，以違反公平交易法第十四條、第十條第二、四款之規定，分別處荷蘭皇家飛利浦電子股份有限公司八百萬元罰鍰、日本新力股份有限公司四百萬元罰鍰、日本太陽誘電股份有限公司二百萬元罰鍰，然此三家公司均為世界知名大型企業，依其違法情節，被上訴人分別僅處八百萬元、四百萬元及二百萬元，然本件上訴人之事業規模及違法程度均不及該案件，卻科以四百萬元罰鍰，顯然違背比例原則。又被上訴人曾於八十九年五月十六日認淡水煤氣有限公司等因聯合行為，違反公平交易法第十四條前段規定，依同法第四十一條規定各處被處分人十萬元罰鍰，並自處分書送達之次日起，應立即停止聯合調漲桶裝瓦斯價格之行為；另於八十八年四月二十日對北宜興業股份有限公司等因聯合調漲液化石油氣分裝價格，以違反公平交易法第十四條前段規定處被處分人自處分書送達之次日起，應立即停止聯合調漲液化石油氣分裝價格之行為。由此二案例與本件相較可知，本件原審判決竟處上訴人四百萬元罰鍰，顯違平等原則。末查被上訴人對於認定上訴人之聯合行為之不當利益，其判斷標準僅以從事聯合行為前之運裝費用與參與聯合行為後之費用調幅相比較，惟此項證據根本無法判斷出不當利益之處，應查明上訴人該年度之報稅額，再與前相比，可見被上訴人指摘上訴人獲有不當利益，並未具充足證據，其判斷於法無據等語，求為廢棄原審判決，並撤銷原處分及訴願決定。
本院按：行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第七條定有明文，此即為行政法之比例原則，一般皆以此原則充當內在界限，就行政處分而言，就具體個案，衡量其方法與目的間是否均衡；與平等原則不同，着眼於同類事件，比較其行政裁量或處分是否相同。本件原審以上訴人公司未從事聯合行為前之運裝費用原在每公斤○．五元至○．八元之間，參與聯合行為後，自八十九年四月起，平均每公斤調漲一．三五元，以上訴人每月灌氣數量約四八○噸計算，其參與系爭聯合行為可預期獲得之利益，估算至八十九年底約六百萬元，並審酌上訴人並非本案主導者等因素，依公平交易法施行細則第三十三條規定，針對上訴人個案違法情狀，作罰鍰四百萬元之處分，認定被上訴人之原處分並未違反比例原則。經查公平交易法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰．．．」以及行為時公平交易法施行細則第三十三條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本案被上訴人所為之行政處分，係經九位學者專家組成之委員會決議所作成，各委員據其專業依法獨立行使職權，就所得之證據經過充分討論，審酌相關違法情節，再依上開施行細則之規定，就上訴人是否居住於主導性、配合調查程度、營業規模及獲利金額、違法程度等予以考量，而於公平交易法第四十一條授權範圍內裁處罰鍰，即於其違章獲利六百萬元之範圍內，科處罰鍰四百萬元，在行政處分之方法與目的間，尚稱均衡，自無違比例原則。至於上訴人所舉有關荷蘭商皇家飛利浦電子股份有限公司、日本新力股份有限公司及日本太陽誘電股份有限公司違反公平交易法第十四條規定之處分案，依前揭說明，自無從作為判斷本件原處分是否違反比例原則之依據。又行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第六條定有明文，此為行政法上之平等原則，亦係憲法第七條規定保障人民平等權之具體要求。平等原則之基本要件，在要求行政行為對本質相同之事物，應為相同之處理，對於本質不同之事物，亦須為不同處理；惟為防平等原則之濫用，對事物本質是否相同，應依客觀標準認定之。本件上訴人主張被上訴人原處分違反平等原則，無非以被上訴人處理之淡水煤氣有限公司、北宜興業股份有限公司二案例與本件相較之下可知，同係違反公平交易法第十四條之聯合行為，前述兩案例被上訴人僅科處十萬元罰鍰，甚或未科以罰鍰，本件原審判決竟處上訴人高達四百萬元罰鍰，顯有違背平等原則之嫌。然查，上開兩案與本件原處分雖均屬違反公平交易法第十四條之聯合行為，惟其聯合行為事項性質，因其影響市場機能正常運作情形、獲益情形以及當時法令規定等情，依被上訴人答辯提出之淡水煤氣有限公司處分案，即被上訴人（八九）公處字第○七五號處分書，其處分理由（四）略謂：「．．．經考量被處分人等均係以勞力提供商品，經營規模小且屬初犯．．．」爰該案被處分人各處十萬元；北宜興業股份有限公司處分案，被上訴人（八八）公處字第○四一號處分書，則因該案行為時點發生於公平交易法八十八年二月五日修正生效前，而行為時之公平交易法第四十一條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新臺幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止」客觀上應認與本件本質不同，不得作為判斷原審判決是否違背平等原則之依據。上訴人另指摘原審判決維持被上訴人認定上訴人聯合行為違法限制競爭不當利益，未具充足證據，於法有違乙項，係涉及原審判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉，依行政訴訟法第二百四十二條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，本件原審判決遞予維持原處分及訴願決定，於法並無違誤。上訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 吳 錦 龍法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日