最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第二二○號
上 訴 人 丙○○被 上訴 人 內政部代 表 人 甲○○
參 加 人 臺北市政府代 表 人 乙○○右當事人間因土地及建物徵收事件，上訴人對於中華民國九十一年六月二十六日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一四七七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：坐落台北市○○○路○段○○○巷○號建物（以下稱系爭地上改良物）原為訴外人黃金鳳所有，上訴人為其繼承人，參加人於八十七年十二月十一日檢具徵收計畫書等報經內政部以八十七年十二月二十八日台內地字第八七一三八三四號函核准徵收。惟系爭建物之基地部分，於七十七年即經行政院核准為龍門國中校舍新建工程需地徵收在案，系爭地上改良物未於基地徵收時一併徵收，已違反土地法第二百十五條第一項：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。」之規定。退步言之，縱認本件地上改良物未於徵收土地時一併徵收，並無違法，惟參加人未依原徵收土地計畫書第六項：「土地改良物情形：地上有建築物及農作改良物另依本計畫書第十三項第三款所列計畫進度『逐年』編列預算」辦理，逕由被上訴人於八十七年十二月廿八日函准將計畫書所附之土地清冊內之地上物一併徵收，顯與法有違。又本件徵收時參加人雖曾與土地所有權人協議，惟觀諸八十七年九月四日之會議紀錄決議：「．．．國有土地之問題，本局擬專案簽辦，並擇期另行召開會議。」則該次會議並未有何協議，嗣後參加人台北市政府所屬教育局亦未另行召開會議獲得結論，即遽以該會議紀錄影本為附件，併入系爭土地改良物徵收計畫書內，呈請被上訴人徵收，被上訴人不察，仍遽以核准，殊有違誤。而龍門國中新建工程計畫使用期限即將屆滿，參加人為免逾期仍未依計畫使用，未依規定辦理相關作業程序（如調查地上物所有權人及使用人等），即率爾編製系爭地上改良物土地使用清冊，致上訴人或黃金鳳及所有地上改良物均未列為徵收對象、徵收標的，則被上訴人之核准徵收系爭地上改良物處分自亦非以上訴人為處分相對人，其徵收自屬違法。退步言之，若認本件地上改良物徵收處分為合法，然其中建物補償費未於公告期滿十五日內發給完竣；且本件補償費係由參加人台北市政府所屬教育局直接交付支票予上訴人，而非由台北市政府地政處發放，則其撥款程序違反土地法第二百三十六條第二項規定，本件徵收地上物核准案應從此失其效力。為免上訴人所有之地上改良物遭參加人違法拆遷，實有請求確認被上訴人與上訴人間因被上訴人八十七年十二月廿八日台內地字第八七一三八三四號函所生之徵收關係不存在之必要。爰先位聲明請求判決撤銷原處分、訴願及再訴願決定；備位聲明請求確認兩造間因被上訴人八十七年十二月廿八日台內地字第八七一三八三四號函（地上物核准徵收函）所生之之徵收關係不存在等語。
被上訴人則以：按國家因教育學術及慈善事業之需要，得徵收私有土地，為行為時土地法第二百零八條第八款所規定，至同法第二百十五條第一項前段規定，徵收土地時，其改良物應一併徵收，乃係原則之規定，此參以同條項但書除外規定及同法第二百三十六條、第二百四十四條有關改良物遷移之規定自明（行政法院七十四年度判字第七四○號、八十年度判字第九一五號判決參照），是土地及其改良物得分別辦理徵收。本案黃金鳳所有台北市○○區○○段三小段四六九地號等土地，於四十五年五月四日即經都市計畫發布實施為國中用地，嗣台北市政府為辦理龍門國中校舍新建工程，乃擬具徵收土地計畫書、圖，報奉行政院七十七年四月二十七日台內地字第五九二四九一號函核准徵收，並完成公告徵收、補償之法定程序。依上開核准之徵收土地計畫書第六項載明：「土地改良物情形：地上有建築改良物及農作改良物，另依本計畫書第十三項第三款所列計畫進度逐年編列預算依規定辦理。」是土地改良物（包括建築改良物及農作改良物），由參加人於八十七年十二月十一日報經被上訴人以八十七年十二月二十八日台內地字第八七一三八三四號函核准徵收，復經參加人以八十八年四月二十日北市地四字第八八二一一二五一○○號及八十八年五月四日北市地四字第八八二一二九四六○○號公告徵收，揆諸首揭規定，並無不合，本案土地改良物未與土地同時辦理徵收，尚無違法之處等語，資為抗辯。
參加人參加意旨略以：土地法第二百十五條規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限．．．」其並未指土地與地上物應「同時」徵收，本案土地改良物未與土地同時辦理徵收，尚無違法之處。本案地上物處理相關事宜，參加人於徵收前即依上開規定與所有權人辦理協定手續，因協議不成，乃報經內政部八十七年十二月二十八日台內地字第八七一三八三四號函准予徵收。其建物補償費除異議部分外，業於八十八年六月七日以八十八年存字第二六七八號提存書提存於台灣台北地方法院提存所，教育局並於該建物權屬協調完竣後，另訂於八十八年六月十六日通知住戶領取補償費，經黃家各戶於是日領取補償費，上訴人亦領取補償費在案，另上開建築物異議部分（水井、水池、防空避難室等部分）及農作改良物補償費（亦提出異議）業經參加人所屬地政處提地價評議委員會評議後，通知上訴人於八十八年六月十四日具領並經上訴人具領完畢。依司法院釋字四二五號解釋，並未逾土地法第二百三十三條之法定期間，是本案地上物徵收並無違法不當之處等語。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件需用土地人即參加人為辦理龍門國中校舍新建工程，需用坐落台北市○○區○○段三小段三七八號等四十九筆土地，面積一．八七三六公頃，檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經行政院以七十七年四月二十七日台（）內地字第五九二四九一號函核准徵收，交由參加人於七十七年七月十六日以（）北市地四字第三四九五○號公告徵收，並發放或提存補償地價費，完成徵收程序。嗣參加人依原核准之徵收土地計畫書編列預算並檢具徵收土地改良物計畫書於八十七年十二月十一日報經被上訴人以八十七年十二月二十八日台內地字第八七一三八三四號函核准徵收坐落於台北市○○區○○段三小段四三三地號等二十二筆土地上之系爭土地改良物，參加人所屬地政處乃分別據以八十八年四月二十日北市地四字第八八二一一二五一○○號及八十八年五月四日北市地四字第八八二一二九四六○○號公告徵收建築改良物及農作改良物。建築改良物之公告期間自八十八年四月二十一日至同年五月二十日止，並分別以八十八年六月十日北市地四字第八八二一七○三一○○號函、八十八年六月十一日北市地四字第八八二一六九○三○○號函通知上訴人領取補償費，上開補償費業經上訴人於八十八年六月十四日具領完竣等情，有各該函在卷附卷可稽，並為兩造所不爭，堪認為真實。本件應審究者為：㈠、本件有無違反一併徵收之規定？行為時土地法第二百十五條前段所稱一併徵收，固係指於徵收私有土地之同一時間，須一併徵收其改良物而言。惟國家興辦公共事業而徵收私有土地時，有時須視事業之輕重緩急，分期執行；且因補償金額龐大，非一次預算所能因應，為免影響公共事業之興建，徵收私有土地時，苟非於同一時間申請一併徵收其地上改良物，非法之所禁。經查本件需用土地人即參加人於前開經報奉行政院核准之徵收土地計畫書上載明「六、土地改良物情形：地上現有建築及農作改良物，另依本計畫書第十三項第三款所列計畫進度，逐年編列預算，依規定辦理。．．．」，第十三項第三款：「依照都市計畫法第八十三條規定列入本府中長程計畫自民國七十八年七月起至八十八年六月止依計畫使用」等內容，嗣需用土地人即參加人於八十八會計年度（自八十七年七月一日起至八十八年六月三十日止）編列改良物預算，經台北市議會審議通過後，需用土地人乃報請內政部於八十七年十二月二十八日（八七）台內地字第八七一三八三四號函核准一併徵收地上改良物。被上訴人予以核准一併徵收，難謂違法。㈡、未逐年編列預算辦理徵收是否違法？原土地徵收計畫書雖有記載「六、土地改良物情形：地上現有建築及農作改良物，另依本計畫書第十三項第三款所列計畫進度，逐年編列預算，依規定辦理。．．．」，但同計畫書第十三項第三款則載明：「依照都市計畫法第八十三條規定列入本府中長程計畫自民國七十八年七月起至八十八年六月止依計畫使用」，是以只要按其進度在期間內依計畫使用，應無逐年編列預算之必要，經查：需用土地人即參加人於八十八會計年度（自八十七年七月一日起至八十八年六月三十日止）編列改良物預算，經台北市議會審議通過，則本件自無就預算之未逐年編列預算指為違法，況上開逐年編列預算係在土地徵收計畫書上載明，係屬土地徵收案之執行問題，究與本件系爭地上改良物無涉。㈢、徵收前之協議是否必要？按用地機關與被徵收土地之所有權人之協議，在土地徵收條例於八十九年二月二日公布施行前，法律並未規定其為土地徵收之先行程序，是以實務見解均以徵收前之協議與否，與土地徵收之效力無關，是上訴人主張系爭地上改良物徵收案，是否已先經協議，殊與本件系爭地上改良物徵收之效力無涉，上訴人主張自非足採。
㈣、徵收補償是否須公告期滿後十五日發放？查行為時土地法第二百三十三條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。惟查：關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以（１）需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關及（２）主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷，至於何時發予領款人，係法定要件即已具備之後續作為，並不影響徵收案之效力。另依司法院釋字第四二五號解釋此十五日之法定期間，如經提起異議，經評定或評議者，即可予延長。經查：上訴人對八十八年四月二十日及五月四日之公告均予異議，此為上訴人所不爭，並有異議書附卷可稽，玆經參加人提報標準地價評議委員會評議後，再由參加人以八十八年六月十日函及六月十一日函通知，上訴人領取時間為八十八年六月十四日，亦為上訴人所自認之事實，故被上訴人發放補償費，並未逾土地法第二百三十三條之法定期間，是本案中地上物徵收並無違法不當之處。㈤、系爭地上改良物補償費發給程序是否違法？經查本件系爭地上改良物之補償清冊上已載明所有權人之一為上訴人之被繼承人黃金鳳，建物門牌即係系爭地上改良物，並於附表四詳列查估明細及補償費計算方式，此有系爭地上改良物查估補償清冊附於訴願卷訴願書附件十六、十七可稽，顯見本件補償費之發給，係以上訴人之被繼承人黃金鳳為對象。嗣被上訴人辦理提存時更將上訴人以黃金鳳之繼承人列為補償費發給對象，此有提存書可查。嗣雖由參加人所屬教育局龍門國中籌備處人員於八十八年六月十六日到上訴人住處交予票載日期為六月廿一日之支票，上訴人並已兌領完畢，並由台灣台北地方法院於八十八年七月六日以八八年度取勇字第二二八九號函通知收回前項提存通知書等情，均為上訴人所自認之事實，可見本件補償費之發放，並無何對象不明之違法。又查參加人所屬教育局及地政處均為參加人之隸屬機關，徵收補償費之發放係參加人之權責，並不因發給補償費之內部機關之不同，而謂補償費發給有瑕疵，致本案一併徵收失其效力。㈥、上訴人是否為系爭地上改良物徵收案之徵收處分對象，徵收效力是否及於上訴人？（兼論上訴人備位聲明部分）另查土地徵收或其土地改良物之一併徵收處分，具有對物處分性質，此觀之土地法第二百二十八條第一項及其施行法第五十六條第一款規定，並不以實質上之土地所有權或他項權利人之記載為認定標準，亦即因事實或法律上不能或甚難查明權利人，致就一併徵收之土地改良物之實際所有權人無法具體載明，而僅載明得以確定之被徵收土地範圍內土地改良物，該一併徵收程序自屬合法。另按所謂「土地改良物之一併徵收」，係指徵收土地時，其改良物應一併徵收而言，地上改良物之一併徵收，既係以土地徵收為前提之徵收程序，則土地徵收案所徵收土地範圍內之地上改良物有一併徵收之必要，而辦理土地改良物之一併徵收，只要一併徵收之地上改良物範圍得以土地標示予以確定，自得作為土地改良物之一併徵收之標的之認定基準，並不以查明並記載土地上地上改良物之實際所有權人為必要，更何況一併徵收之地上改良物若係未登記之地上改良物，其權屬之認定，在行政調查上更有其困難，所以只要能具體確定一併徵收標的之地上改良物，自不能單就未能載明其所有權人或其他權利人而認一併徵收為違法，是系爭地上改良物為上訴人所有並無疑問，且系爭地上改良物確在七十七年四月二十七日台（）內地字第五九二四九一號函核准徵收之徵收土地上，此比較該土地徵收案土地清冊及系爭土地改良物之一併徵收案之清冊自明，況系爭土地徵收地上改良物使用清冊於備註欄亦註明以現場實物查估為準，顯見系爭地上改良物係為原土地徵收之土地範圍內之地上改良物，系爭地上改良物既在徵收之土地上，且於本案之徵收清冊亦已具體確定其為本件土地改良物之一併徵收案之標的，當然係本件土地改良物之一併徵收案效力所及，揆諸上開說明，並不以具體記載所有權者為必要。從而，本件徵收程序，並無不合。訴願決定予以駁回，亦無違誤。因認上訴人之訴為無理由，而予駁回。
按行為時土地法第二百十五條前段固規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收」，其用意係在禁止政府僅徵收土地，而不徵收合法之地上物，造成所有人之損失，從該法條規定，並無地上物之徵收非與土地於同一時間徵收不可之意，上訴人仍執詞主張系爭地上改良物未於徵收基地時一併徵收，指為違反法律保留原則及上揭土地法之規定，尚非可採。又原土地徵收計畫書雖有記載「六、土地改良物情形：地上現有建築及農作改良物，另依本計畫書第十三項第三款所列計畫進度，逐年編列預算，依規定辦理。．．．」，但同計畫書第十三項第三款則載明：「依照都市計畫法第八十三條規定列入本府中長程計畫自民國七十八年七月起至八十八年六月止依計畫使用」，需用土地人即參加人於八十八會計年度（自八十七年七月一日起至八十八年六月三十日止）編列改良物預算，經台北市議會審議通過後，報經被上訴人核准徵收系爭地上改良物，既在依該計畫使用期限內，亦難指為違法。按系爭地上改良物之徵收與系爭土地徵收時間相隔十年，雖屬不宜，惟尚與違法有間，上訴人以參加人未逐年編列預算，被上訴人核准系爭地上改良物之徵收為違法，洵無可採。又系爭地上改良物包括建物及農作物，分別經參加人以八十八年四月二十日北市地四字第八八二一一二五一○○號及八十八年五月四日北市地四字第八八二一二九四六○○號公告徵收，依法補償費應於公告期滿十五日內發給完竣，即建物部分應於同年六月四日發放完畢，農作物部分應於同年六月十八日發放完畢。上訴人自承農作物補償費於八十八年六月十四日領取，並未逾期；建物部分上訴人自承參加人所屬地政處於八十八年五月廿日發文通知上訴人於同年五月廿四日起至廿五日止，每日上午九時至十二時，下午一時卅分至四時止前往參加人台北市政府徵收土地發放補償費服務中心領取原補償費用（即建物部分），上訴人已處於隨時可領款之狀態，其因個人事由而未依限領取，自不能將其未能於十五日內領取之事由歸責於被上訴人或參加人，而主張徵收處分失效。所指司法院釋字第四二五號解釋，與本件情形有間，尚難指原判決違背法令。原判決對於本件徵收處分並無違法亦無徵收失效之情形，已詳予敘述其認定事實之依據及法律上之理由，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 趙 永 康
法 官 蔡 進 田法 官 姜 仁 脩法 官 鄭 淑 貞法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日