最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第二三四號
上 訴 人原審原告）即被
乙○○訴訟代理人 林合民律師上 訴 人原審被告）即被
教育部代 表 人 甲○○訴訟代理人 李文娟律師右當事人間因私立學校法事件，上訴人對於中華民國九十一年十一月二十七日臺北高等行政法院九十一年度訴字第七六三號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人乙○○（即原審原告）在原審起訴意旨略以：原審原告以及周幼松、趙沛明、江浩華、梁開天、李常井、任克重、龔維寧、林蔚山、張伯英及趙可南等十一人擔任董事組成之私立華夏工商專科學校（下稱華夏專校）第十屆董事會。該校董事會於八十六年五月二十八日召開第十屆第四次會議決議通過董事任克重、龔維寧、林蔚山三人請辭案及陳冠綸、張慶帆、劉祥宏三人補選擔任第十屆董事案。嗣於八十六年九月十五日召開第十屆第六次會議決議通過董事張伯英病故與董事李常井請辭案及林永達、鄭萍銓二人補選擔任第十屆董事案。於八十七年一月十二日召開第十屆第八次會議決議通過董事趙可南、江浩華二人請辭案及劉其德、侯麗銖二人補選擔任第十屆董事案，均經原審被告准予備查在案。嗣原審被告以華夏專校董事會於八十六年五月二十八日所召開第十屆第四次會議補選董事，依私立學校法第二十九條第二項但書規定應有三分之二以上之董事出席，華夏專校董事會之董事至少應有八人出席，而會議紀錄記載出席之董事張伯英，據財團法人中心診所醫院出具張伯英之診斷證明書記載，張伯英於八十六年五月六日因重病住院，入加護病房，當時命危旦夕，絕無當時能離院開會之可能。其於會議次日即八十六年五月二十九日病逝該院，足證董事張伯英應無法出席該董事會議決議請辭與補選董事案，惟上開第十屆第四次董事會議紀錄載明出席董事八人中竟將董事張伯英列入，為不實記載。原審被告遂以八十九年十二月六日台
（八九）技（二）字第八九一五七五七七號函，依私立學校法第三十二條第一項但書規定，停止華夏專校董事會全體董事職務四個月。原審被告復於九十年二月二十三日以台（九○）技（二）字第九○○二一一九○號函，依同法第三十二條第一項之規定解除該校董事會第十屆全體董事職務。原審原告不服，循序提起本件行政訴訟。按原審原告因原處分而喪失董事身分，該行政處分已侵害原審原告之權利或法律上之利益，故原審原告對本件訴訟有起訴之利益。本件華夏專校八十六年五月二十八日第十屆第四次董事會董事任克重、龔維寧、林蔚山三人辭職案、八十六年九月十五日第十屆第六次董事會董事李常升一人辭職案、八十六年十一月十四日第十屆第七次董事會董事趙可南、江浩華二人辭職案，該三次董事會中，就董事辭職案，均係與新董事補選案合併討論決議。如認各該董事會議之補選董事決議為無效，其後由會議補選之董事所參加八十六年六月十五日第十屆第六次及八十七年一月十二日第十屆第八次董事會之決議亦失其法律基礎，其決議通過之辭職與補選董事應均無效，扣除已死亡之董事張伯英，尚有董事十人，其仍可自行開會改善。故華夏專校董事會於八十六年五月二十八日所召開第十屆第四次會議如因程序瑕疵致會議無效，原審被告應限期命本校董事會重行開會補選董事以改善決議瑕疵，原審被告未限期命改善整頓，即擅自解除全體董事職務，其處分顯有違法。又原審被告誤認華夏專校董事僅有四人，無從召開會議改善，以情節重大且情勢急迫情形，解除全體董事，惟未見原審被告列舉情節重大且情勢急迫情形之具體事證，是原處分解除華夏專校董事會第十屆全體董事職務不僅違反私立學校法第三十二條規定，且違反比例原則。又按行政訴訟法第一百九十八條所定情況判決，係以撤銷或變更原處分「於公益有重大損害」為先決要件，本件如撤銷原處分及訴願決定，原第十屆董事回復職務，目前之董事會移交予原第十屆董事會，並不影響學校運作，學生學籍身份，並無於公益有重大影響之情形。請判決將原處分及訴願決定均撤銷，並依行政訴訟法第一百九十六條之規定，為回復原狀之必要處置，即撤銷華夏專校第十一屆董事會（新任）全體董事身分之核備等語。
二、上訴人即原審被告在原審答辯意旨則以：依私立學校法第三十四條規定，董事長及董事為無給職，則本件原審被告作成解除原審原告董事職務之處分，對原審原告權利或法律上利益並無損害。且原審原告之第十屆董事身分早已於八十六年五月三十一日任滿，或至少於八十九年十二月二十六日原審被告指定成立之管理委員會成立並代行董事會職務時，即已消滅，原審原告縱曾當選第十一屆董事，惟其董事身分未經原審被告核備，依私立學校法第二十四條及其施行細則第十七條規定，原審原告仍不得行使董事職權。是原審原告請求撤銷原處分，並無可回復之法律上利益，亦無起訴之實益。又華夏專校董事會第十屆董事周幼松與趙沛明稱渠二人自八十五年三月二十日起即未曾接獲董事會開會通知，並揭露董事長即原審原告以私人名義與訴外人侯西峰簽訂協議，涉嫌買賣董事席次及將學校土地交由訴外人侯西峰變更為住宅用地以圖利新台幣（下同）一十四億元等爭議。原審被告曾函請董事會與原審原告就各該疑點提供相關資料及答辯，惟均未能提出具體證明及合理解釋。經查依該校第十屆第四次董事會議紀錄，董事張伯英出席該次會議，惟張伯英早於八十六年五月六日因病情嚴重住進加護病房，且於開會次日病逝醫院，是張伯英顯然無法於開會當日出席並參與補選董事之投票表決，第十屆第四次董事會會議紀錄中所載張伯英出席及參與補選董事投票一事，乃係做假無疑。況且縱將有爭議之董事周幼松與趙沛明二人列入出席人數，亦只有七人出席，不足私立學校法第二十九條第三項董事之補選應有三分之二以上董事出席之規定，所以當次補選之董事陳冠綸、張慶帆及劉祥宏乃違反該項規定甚明，且致其後之八十六年九月十五日第十屆第六次董事會議補選董事林永達、鄭萍銓及八十七年一月十二日第十屆第八次董事會議補選董事侯麗銖、劉真德各案之法律基礎不存在，而應為撤銷原核備董事之處分。又董事會議於同時討論董事辭職與董事補選兩項議案，其效力應分別認定，因董事辭職與否，其效力並不在於經董事會議是否通過，可參私立學校法施行細則第十六條第一項前段及第十九條第一項規定即知。故除了已死亡之董事張伯英外，其餘辭職之董事任克重、龔維寧、林蔚山、李常升、趙可南、江浩華六人，渠等辭職已合法生效。是以原審被告為行政處分時，原來第十屆之董事會已有六人辭職，一人病故，而八十六年五月二十八日以後陸續補選之七名董事，亦經原審被告在八十九年十二月六日作成撤銷核備處分並確定在案，則自斯時開始，董事會僅餘四人，未達法定最低人數，無法召開董事會，或以任何方式再使第十屆董事「自行整頓改善」甚明。原審被告依私立學校法第三十二條第一項規定，作成解除該會第十屆全體董事（四人）職務之處分，並即指定張文雄等人組織管理委員會，代行董事會職務至新董事會成立時止，並無不合。又縱認原審被告所為解除全體（四名）董事職務之處分為違法，惟本件處分所欲維持之公益，顯然大於原審原告個人之私益，且由於原審原告貪圖十四億元之私利，藉由私人契約行為，企圖操縱董事會之改選，顯已達情節重大且情勢急迫之要件等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：私立學校法第三十二條第一項規定，有保障私立學校董事會成員資格之規範意旨存在，從而原審原告得以其資格遭剝奪，主張權利受到侵犯，而對剝奪其董事資格之行政處分提起行政爭訟。又原審被告對私立學校創辦人或董事會分別依私立學校法第二十條、第二十一條及第二十四條之規定，請求對董事會組織及董事資格等事項為核備處分時，依私立學校法施行細則第十三條與第十七條第二項之規定，主管機關享有「實質審查權」，而主管機關核備時所能審查之時間範圍，仍應限於決議當時之事實狀況。華夏專校董事會第十一屆所有董事成員之產生程序，乃是以華夏專校董事會第十屆董事成員業經合法解除職務核備為前提，如果此一前提要件不具備，華夏專校董事會第十一屆董事之產生程序違法，原審被告原來之核備即有不當。故本件原處分雖已執行完畢，但仍有回復原狀之可能。故原審原告起訴請求撤銷原處分，仍有實益。實體方面；本件原審被告在作成處分前，並未指示原審原告應召開董事會會議之議決事項，亦未給予召開之機會，尚難認有無法召開會議之情事。且所謂「董事會違反教育法令」，係指「董事會之具體決議違反了教育法令」，並不包括董事之個人行為。故原審被告所言：「原審原告與侯西峰勾結，打算引進侯西峰指定之人進入學校董事會，再於將來利用董事會之決議，而出賣校地圖謀個人利益」一節，雖屬事實，但此屬原審原告個人行為，華夏專校第十屆董事會則無此等決議產生，故與上開條項之事由要件不符。至原審被告所言：「華夏專校抗拒調查，不依主管機關之指示提出改善計畫，董事員額不足法定最低人數七人以及原審原告就董事會會議之召開有涉及偽造文書罪嫌」等情，亦均非「董事會之具體決議違反教育法令」之情事。而其中董事員額因成員辭職或病故，以致不符法定最低人數一節，也可由董事會四名現有董事進行補選，加入新董事，以符合規定，並非董事員額不及私立學校法第十四條第一項之法定最低人數，董事會即無法運作，更不能憑此做為更換其餘現職董事之正當理由。另華夏專校第十屆董事會第四次、第六次、第八次會議，有關補選董事之決議，未依私立學校法施行細則第二十二條規定之程序為之，其程序違法，另有相關私法上之救濟程序可供主張，若僅因決議程序違法，即可構成撤換全體董事之法定理由，則興學者之教育理念與創校理想，即難以獲得保障。原審被告雖曾命令華夏專校第十屆董事會提出會議資料與改善計畫及命令原審原告對於與侯西峰間私人協議提出說明，但此等命令或屬「調查職權」之行使，並非「特定違法現象的整頓改善」要求。即使其中有所謂「提出改善計畫之命令」，但其要求改善之事項並不明確，無法確定與「董事會會議之召開」或「董事會違法決議事項的變更或補救」有關。另原審被告已撤銷對補選董事陳冠綸、張慶帆、劉祥宏、林永達、鄭萍銓、劉真德、侯麗銖等七人之核備，此時並無情勢急迫可言。退一步言之，即使董事會成員遭更換完畢，並決議遷校及出售校地，但依私立學校法第六十一條之規定，主管機關仍有核准權限，並不足導致立即之危害，則原審被告以本件有「情節重大且情勢急迫」之情事，在未命限期改善之情況下，逕行更換華夏專校第十屆董事會之全體董事，顯屬違法，訴願決定未予糾正，亦有違誤。然私立學校之董事資格雖為一種受法律保障的權利，但是此等權利之行使具有公益性格，取得此等董事資格之人對財團法人之學校亦負有「忠誠義務」，如個人利益與學校利益相衝突時，即應迴避學校事務之處理。原審原告自承與侯西峰間有私人協議，同意協助陸續變更華夏專校董事會成員，加入侯西峰指定之人，同時完成現有校地變更為建地出售圖利之目的，原審原告並可從中取得十四億元或七億元不等之利益。此並有雙方簽定之協議書面附卷可稽。從此等客觀事實判斷，原審原告已嚴重違反對華夏專校之忠誠義務，顯已不適任繼續擔任董事職務。且原審被告解除華夏專校第十屆董事會全體董事之職務後，僅原審原告一人提起行政爭訟，其餘董事周幼松、趙沛明、梁開天三人均無異議。現華夏專校第十一屆董事會董事成員亦已順利產生及運作良好，此時再給予不具適任性之原審原告擔任華夏專校董事之機會，對華夏專校之發展有潛在性威脅，華夏專校長期建全發展之公共利益顯然比原審原告之私益為巨大。此時如果判決撤銷原處分，自然與公共利益相違背。綜上所述、本件原處分雖屬違法，但本院依法為情況判決，原審原告訴請撤銷原處分，自應予以駁回，並依法於主文宣示原處分違法等情，為其判決之依據。
四、惟本院按：「董事會發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情事急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。」、「私立學校應設董事會，置董事七人至二十一人。．．．」、「董事會之決議，應有過半數董事之出席；以出席董事過半數之同意行之。但左列重要事項之決議，應有三分之二以上董事之出席，以現任董事總額過半數之同意行之：一、董事之改選、補選。．．．」、「董事長、董事在任期中有左列情形之一者，應予解職或解聘：一、具有書面辭職文件，提經董事會通過者。．．．」私立學校法第三十二條第一項、第十四條、第二十九條第二項第一款及第二十五條第一項第一款分別定有明文。查原審以私立學校法第三十二條第一項規定，私立學校董事會成員資格僅在一定條件下始能被剝奪，故董事資格係屬法律保護之法律上利益，原審原告得以其資格遭剝奪，主張權利受到侵犯，而對剝奪其董事資格之行政處分提起行政爭訟，應認具有提起本件撤銷訴訟之訴權。經核尚無不合。惟查華夏專校辭職之董事任克重、龔維寧、林蔚山、李常升、趙可南、江浩華六人，渠等辭職是否合法生效，兩造對此均有爭執，且上開辭職董事是否已合法生效，將影響該校董事會有無可能再行召開合法之董事會。蓋華夏專校之捐助章程訂定董事名額為十一人，除已死亡之董事張伯英外，如上開六名董事辭職已生效，則該校董事會僅剩董事四人，無從達到章程所定之董事人數十一人之過半數即六人出席，依前引私立學校法第二十九條第二項規定，該董事會已無從運作及決議。又依同法第十四條規定，私立學校董事名額最少為七人，而改選下屆董事之改選，應有三分之二之董事出席即至少五人出席，始能決議。則原審原告提起本件撤銷原處分之訴，縱屬有理由而應撤銷原處分，然撤銷原處分後，回復該董事會所剩之四名董事之資格，是否有提起本件撤銷訴訟之實益而欠缺訴之保護要件，頗滋疑義。且依上引私立學校法第二十五條第一項第一款規定，上述辭職之董事是否已生辭職之效力，亦有進一步審酌餘地。原審就上述六名董事辭職是否已生效之重要爭點，未加以認定，對兩造之爭執，亦未敘明取捨之意見，尚嫌疏漏而有判決違背法令之情事。次按私立學校法第三十二條第一項所謂之「違反教育法令」，未明定僅限於「實體教育法令」，如違反私立學校法之重要規定，尚難謂非「違反教育法令」。本件依華夏專校第十屆第四次董事會議紀錄，董事張伯英出席該次會議，惟張伯英早於八十六年五月六日因病情嚴重住進加護病房，且於開會次日病逝醫院，是張伯英顯然無法於開會當日出席並參與補選董事之投票表決，足見第十屆第四次董事會會議紀錄中所載張伯英出席及參與補選董事投票一事，乃係做假無疑。故縱將有爭議之董事周幼松與趙沛明二人列入出席人數，亦只有七人出席，不足私立學校法第二十九條第三項董事之補選應有三分之二以上董事出席之規定，所以當次補選之董事陳冠綸、張慶帆及劉祥宏乃違反該項規定甚明。且致其後之八十六年九月十五日第十屆第六次董事會議補選董事林永達、鄭萍銓，及八十七年一月十二日第十屆第八次董事會議補選董事侯麗銖、劉真德各案之法律基礎不存在，而應為撤銷原核備董事之處分。上開事實原審原告並未爭執，對原審被告撤銷上開董事之核備處分，原審原告或原該校董事會均未聲明不服，故該處分已確定在案。查華夏專校第十屆第四次董事會召開時，出席董事多少人為出席董事所知之事實，竟明知違反私立學校法第二十九條第二項董事之補選應有三分之二以上董事出席之規定，偽造董事張伯英出席該次會議之紀錄，自難謂非違反教育法令之行為，且該違反教育法令之行為係當時董事會所作補選董事之決議，而非原審原告個人之行為。雖該違背決議程序之行為，非不得另以司法上之救濟程序可供主張。惟私立學校為公益財團法人，為促進私立學校之健全發展，自應賦予教育行政主管機關充分之行政監督權，故學校董事會嚴重違反私立學校法規定之行為，教育行政主管機關所為之行政處分，尚不因另有司法上之救濟程序可供主張而受影響。另查華夏專校第十屆第四次董事會召開時，偽造董事張伯英出席該次會議之紀錄，違反私立學校法第三十二條第一項規定，致補選之董事及嗣後補選之董事均有瑕疵遭主管機關撤銷，此等事實係已完成之違法行為，教育行政機關無從限期命其改善或整頓，故教育行政機關縱未具體就此命該校董事會限期改善或整頓，可否謂與私立學校法第三十二條第一項規定要件有違，自有進一步研求之餘地。原判決以原處分尚與私立學校法第三十二條第一項規定要件不合，而遽認原處分違法，亦嫌速斷。綜上，上訴人教育部以原處分並無不合，求為廢棄原判決，尚非全無理由。又原判決所為情況判決，係以原處分違法為前提，茲原判決認定原處分違法既有可議，則原判決就情況判決部分亦難予維持，上訴人乙○○上訴意旨雖非屬有理，惟原判決既有可議，仍應認此部分上訴為有理由。爰將原判決撤銷，發回原法院，重為查明已辭職董事是否已生辭職之效力，及上訴人乙○○提起本訴是否有實益等事實，另為適法之判決。
以昭公信。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 五 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十三 年 三 月 五 日