最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第二五九號
上 訴 人 國匯液化煤氣分裝股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林遊星律師被 上訴 人 行政院公平交易委員會代 表 人 乙○○右當事人間因公平交易法事件，上訴人不服中華民國九十一年十二月三十一日臺北高等行政法院九十年度訴字第六二七五號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由上訴人為高屏地區煤氣分裝廠業者，經人檢舉於民國（下同）八十八年十一月底至八十九年三月間因中油五度調漲液化石油氣價後，北誼興業股份有限公司（下稱北誼公司）聯合南部地區分裝場有集體調漲分裝費用等情事。案經被上訴人調查結果，以高屏地區煤氣分裝場業者包括上訴人等十九家分裝場業者組成地區性分裝同業聯誼會方式，達成共同協議繳交保證金、聯合調高運裝費用及相互約束不得接受其他瓦斯行之任意變更提氣之合意，以要求下游瓦斯行業者及公會反映末端售價，進而調漲運裝費用；該十九家業者就高屏地區之煤氣分裝聯合調高運裝費用、互不搶客戶及限制桶裝瓦斯分銷商選擇提氣自由等不為競爭之相互約束事業活動行為，嚴重影響高屏地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反行為時（下同）公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十年一月二十日（九十）公處字第○二三號處分書，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處罰鍰新臺幣（下同）八百萬元。上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
上訴人於原審起訴主張：本件上訴人向瓦斯行收取之運裝費用每公斤調漲一．八五元，實為反應成本之結果，上訴人只是代為分裝及運送，無法控制其提氣之自由，上訴人於八十九年三月十日雖曾參加集會，希望反應成本，建請價格調整為每公斤一．六元至一．八五元，惟未被接受，而自行調整至一．八五元，並無隨其他同業同步調整為二元之事實。且於出貨時，每噸贈送一支瓦斯鋼瓶檢驗費（時價每支一五○元），等同每公斤減免○．一五元，亦即實際每公斤一．八五元，故帳面上雖為每公斤二元，實際則為一．八五元。其次宇宙分裝廠，並非上訴人公司之子公司或附屬單位，而依處分書所載，實已將該廠之銷售數額，計算於上訴人公司之銷售數額之內，並依此科以罰鍰，且被上訴人於九十年十月三十日與同年十一月十四日庭詢之陳詞反覆矛盾，與處分書所列之理由不符。縱使被上訴人認為上訴人有不法利得，亦應扣除成本計算，方為合理。且上訴人公司之淡季較旺季長許多，平均銷售量並不及八百噸，被上訴人率以粗估上訴人不法利益顯溢八百萬為由，科處高額罰鍰，與事實不符。另參酌被上訴人裁處罰鍰額度參考表，既未經法律合法授權訂定，且該違法評分標準，甚為模糊，與行政程序法第五條所揭示之明確原則不無違背。再者，上訴人係於八月（初）退出，並不再堅持原價，但被上訴人竟推估至十一月底，而為罰鍰八百萬元之處分，要屬無理。且按公平交易法施行細則第三十三條規定，上訴人並非系爭聯合行為之主導者，被上訴人以上訴人之違法利益粗估已超過八百萬元，且配合度極差為由，處新台幣八百萬之罰鍰，其處分顯然違背憲法第七條及行政程序法第六條、第七條之規定，不無裁量濫用之嫌。為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：按上訴人、宇宙分裝場及同案其他被處分人之陳述紀錄，足證上訴人等十九家存有水平競爭關係之事業，確有藉聚會形成聯合調漲運裝費用合意之情事。復據本案上訴人與同案其他被處分人提供之八十九年一至八月運裝費用變化情形資料顯示，十九家業者中，除鴻利分裝場外，其餘十八家分裝業者，在三月以前運裝費用售價並不相同，卻於上開聚會後有調漲運裝費用至每公斤二元之一致行為，合致公平交易法第七條及同法施行細則第五條聯合行為之構成要件，渠等聯合行為足以影響高屏地區桶裝瓦斯運裝交易市場功能，業已違反公平交易法第十四條之規定。次按同案其他被處分人之陳述，足證上訴人與同案其他被處分人於系爭聚會確有合意互不搶客戶之事實，再參本案各分裝場提供八十九年以來客戶異動名冊資料顯示，絕大多數瓦斯行客戶均少有異動，上開上訴人辯稱未限制分銷商提氣自由，顯不足採。又查上訴人自承八十九年三月底調漲運裝費用至每公斤二元，再佐以上訴人提供運裝費用變化資料，以及宇宙分裝場陳述內容，足證明上訴人於八十九年三月底起確有上漲運裝費用至每公斤二元之事實，且上訴人既已訴稱其係免費贈送鋼瓶，何以事後再推稱運裝費用須扣除驗瓶費，況上訴人事後是否完全依合意內容調漲運裝費用，僅係上訴人事後配合之程度，尚不影響被上訴人對於上訴人有無違反公平交易法之認定。上訴人對其「價格調漲時機」之陳述及所提供之內容前後不一，故上訴人辯稱其於八十九年四月運裝費用為每公斤四至八角，應非事實。另有關上訴人訴稱八十九年八月即退出系爭聯合行為乙節。惟此僅表示上訴人於八十九年八月欲索回保證金一百萬元或不願續繳每公斤二角之經常性費用，倘確如上訴人所稱於八十九年八月已退出系爭聯合行為，則此一有利事證，何以上訴人至被上訴人陳述時，未當場向被上訴人表示或提出降價之證據，此與事理實有違背。另查，八十九年十一月間高雄市三○四家瓦斯行聯名控訴高屏地區所有分裝場聯合壟斷，倘上訴人有打破聯合協議情事，則不致發生高雄市三○四家瓦斯行聯名集體抗議一事，復據其中一家瓦斯行表示，其與數家同業自八十九年十月起欲向上訴人灌氣，其僅同意收一家，以及另二家於八十九年十月表示渠等於亦欲向其提氣，亦遭婉拒，足見上訴人八十九年八月之後仍有配合系爭聯合行為。復依上訴人之陳述，其因本件聯合行為違法限制競爭之不當利益至少超過新台幣八百萬元以上，案經考量上訴人配合調查坦白程度低，證詞前後反覆，又過去關係企業榮順興驗瓶廠亦曾有聯合行為違法紀錄等因素，裁處新臺幣八百萬元罰鍰，已依行為時公平交易法施行細則第三十三條規定，審酌系爭個案相關情狀，並無上訴人訴稱違背比例原則之情事。且被上訴人並未將宇宙分裝場部分列入上訴人之銷售數量，上訴人主張，顯係誤解等語，作為抗辯。
原審駁回上訴人在原審之訴係以：按上訴人、宇宙分裝場及同案其他被處分人之陳述紀錄，足證上訴人與同案其他被處分人等十九家存有水平競爭關係之事業，確有藉聚會形成聯合調漲運裝費用合意之情事。且因上訴人參與運裝費用調整等會議，並實際自八十九年三月底起調漲運裝費用至二元，業已該當於聯合行為之要件，是縱有優惠情事，仍無礙於上訴人已有參與系爭聯合行為事實之成立。本件上訴人與本案其他被處分人等十九家業者在家用液化石油氣垂直銷售體系均同屬分裝廠階層，為同一水平銷售層級，復因高屏地區之大運裝成本，與其他區域之差距而自然形成同一地理市場，且上開十九家業者均立足於高屏地區，為同一地理市場具水平競爭關係之事業，其等不依各自成本差異調整運裝費用，反透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，造成競爭機制蕩然無存、扭曲市場機能運作之結果，並使下游瓦斯行之成本負擔加重，而有將成本轉嫁予一般消費大眾之虞，足以影響高屏地區桶裝瓦斯運裝市場功能。次按，上訴人實際負責人甲○○於八十九年十月二日在被上訴人調查陳述時，並未向被上訴人表示或提出降價及退出之證據；次查，八十九年十一月二十四日高雄市三○四家瓦斯行聯名控訴高屏地區所有分裝場聯合壟斷，有其陳情書附卷可參，足證系爭十九家分裝業者之聯合行為仍在持續中；另據九十年三月間三家瓦斯行在被上訴人調查時，其中一家表示其與另數家瓦斯行自八十九年十月起欲向上訴人灌氣，其僅同意收一家；另兩家則表示欲向上訴人提氣，亦遭婉拒，足見上訴人八十九年八月之後仍有參與系爭聯合行為。其次，被上訴人原處分書第二十一頁末二行之記載，係原處分就「本案之發展、分裝整合時期」所為之敘述；至對上訴人為處分時作為參考之一，所計算上訴人之銷售量，係依上訴人八十九年五月十一日於被上訴人處陳述時自承其每個月提氣量旺季時約一千噸，淡季時約六百噸計算，以上訴人與宇宙分裝場分屬不同之法人，並未將宇宙分裝場部分列入上訴人之銷售數量。而上訴人對於已繳納一百萬元保證金之事實，並不爭執，復有相互約束不得接受其他瓦斯行之任意變更提氣之合意，是上訴人與同案其他被處分人所為業已合致公平交易法聯合行為之構成要件。再查，上訴人未從事聯合行為前之運裝費用原在每公斤○．四元至○．八元之間，參與聯合行為後，自八十九年四月起，平均每公斤調漲一．四元，以上訴人每月灌氣數量平均為八百噸，自八十九年四月起算至被上訴人九十年一月間作成處分為止，其因本件聯合行為違法限制競爭之不當利益至少超過新台幣八百萬元以上。且該數字除為上訴人陳述外，另核與上訴人提出之一至八月運裝費彙整表之記載大致相符，被上訴人用以作為估算之不法利益之計算依據，並無不合。又本件係以違法聯合行為所得之不當利益為據，而非以獲利金額為據，被上訴人未減除成本計算，亦無不合。再者，裁處罰鍰額度參考表僅係被上訴人內部業務單位於處理具體案件時，參酌公平交易法施行細則第三十三條規定，就其違法程度，提供委員會決定罰鍰數額裁量之參考資料，並非行政處分之本身，要無違法之可言。另審酌上訴人配合調查之程度、證詞前後反覆，關係企業榮順興驗瓶廠亦曾有聯合行為違法紀錄等因素，被上訴人依法行使其裁量權，處以中度以下之八百萬元罰鍰，經核其裁量並無逾越權限或濫用權力情事，於法並無違誤。被上訴人既已針對本案各被處分人之不同情節予以考量，要無違反比例原則、平等原則情事等由，為其判斷基礎。
本院按公平交易法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰﹒﹒﹒」又公平交易法施行細則第三十三條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法行為曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件被上訴人對上訴人裁處八百萬元罰鍰，係以：上訴人自八十九年起算至被上訴人九十年一月間作成處分日止，其因聯合行為違法限制競爭之不當利益至少超過八百萬元以上，綜合上訴人違法所得利益、調查時配合程度低，又過去關係企業榮順興驗瓶廠亦曾有聯合行為違法紀錄等因素為其理由。惟遍查全卷，並無榮順興驗瓶廠曾有聯合行為違法紀錄之任何證據資料，原審對於被上訴人之主張未加調查，遽予採信，已有違誤。又上訴人係公司組織之法人，其與榮順興驗瓶廠乃公平交易法第二條所稱各自獨立之「事業」，其處罰之主體不同，被上訴人將榮順興驗瓶廠違法行為列入處罰上訴人之裁量審酌事項，原判決未敍明理由，亦有可議。另原處分卷所附本案裁處罰鍰額度參考表第八至十一項勾選結果，認為上訴人違法類型「曾經導正或警告」，事業以往違法「一次」，「有一為同一類型」、間隔時間「三年未滿」，惟各該情狀並無任何憑據足資佐證，原審未予究明，尤嫌速斷。況上訴人一再主張其於八十九年八月退出，並不再堅持原價云云（見原審卷第五頁起訴狀）；卷查被上訴人於九十年三月十六日訴願答辯書四、㈡第六頁第二行亦謂：「．．．剔除訴願人八十九年三月尚未遂行聯合行為前與『八月退出互助會後』之期間，計算出此聯合行為期間真正異動之客戶．．．」，究竟上訴人何時停止聯合行為，攸關其違法行為持續期間之長短，依首揭規定，與量處罰鍰所應注意之事項不無影響，自有詳為調查審認之必要。另宇宙分裝廠與上訴人分屬不同之事業，被上訴人於原審陳明上訴人之灌氣數量包括宇宙分裝廠（見原審卷第九八、一○○頁），原處分亦同此認定（見處分書第二十一頁末二行），原判決逕謂原處分未將宇宙分裝廠部分列入上訴人之銷售數量，核與卷證資料不符，亦欠允洽。上訴論旨執以指摘原判決違誤，為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 十一 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 吳 錦 龍法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十三 年 三 月 十一 日