最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第二九六號
上 訴 人 己○○
庚○○丁○○乙○○○甲○○辛○○戊○○被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 丙○○右當事人間因私立學校法事件，上訴人不服中華民國九十一年十一月二十八日臺北高等行政法院九十年度訴字第六九九○號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由上訴人等原係財團法人臺北市私立景文高級中學（下稱景文高中）第七屆董事會董事，因該屆董事任期於民國（下同）八十九年九月中旬屆滿，依私立學校法第二十四條規定，應於當屆董事任期屆滿二個月前召開會議選舉第八屆董事並辦理後續相關事宜，惟因董事間發生糾紛，無法順利完成改選工作，經被上訴人分別以八十九年九月二十一日府教二字第八九○八三七八二○○號、同年十一月十日府教二字第八九一○一○四五○○號及同年十二月八日府教二字第八九一○六五○二○○號函請景文高中（副知各董事）依限完成董事改選，惟其第八屆董事之改選仍無法依法完成。另被上訴人經委託亞東聯合會計師事務所查核景文高中財務狀況，發現若干財務管理缺失，遂多次函請景文高中及各董事依法於期限內妥善處理未果。被上訴人乃於九十年二月二十六日以府教二字第九○○二一二五二○○號函，依私立學校法第三十二條第一項前段規定，解除景文高中第七屆董事會全體董事職務，並依同法條第三項規定，組織管理委員會，代行董事會職權至新董事會成立時為止，另該管理委員會將依同法條第二項規定，協助學校重新組織董事會。上訴人等不服上開被上訴人所為解除景文高中第七屆董事會全體董事職務之處分，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
上訴人於原審起訴主張：按上訴人庚○○、丁○○、己○○及乙○○○四人於八十九年八月三日致被上訴人函中，提及「本人等有鑑於『景文技術學院』董事會糾紛頻傳」等語，係指景文技術學院，而非景文高中。另八十九年八月二十日（上訴人誤載為八月二十二日）由上訴人甲○○、戊○○、辛○○等三人致被上訴人之陳情函提及「新董事」，係指景文高中八十九年七月一日第七屆第九次董事會所改選之新董事。該函陳情人與本件其餘上訴人等同為舊董事，與訴外人張萬利董事長間並無任何糾紛，則被上訴人稱該董事會發生糾紛云云，究係發生何種糾紛？有何證據？未見被上訴人說明及舉證，足見原處分顯係違法。至同函表示：「惟多名董事已知其技倆，均不出席導致流會」等語，無非表示於該第九次董事會議宣告無效前不願介入訴外人張萬利與該新董事間之糾紛，與本件景文高中董事間有無糾紛毫無關係。八十九年九月六日上訴人戊○○等三人異議函所稱：「為求學校永續發展，解決學校經營糾紛」等語，係指八十九年七月一日第七屆第九次董事會所選新董事與訴外人張萬利間之糾紛。至同函所謂「或由貴局依法暫管董事會」，係請被上訴人仿景文技術學院模式，暫停該新董事會職務而由被上訴人暫管，被上訴人斷章取義稱上訴人等要求被上訴人接管學校，尚待斟酌。上訴人等無法召集會議討論改善學校財務問題，純係被上訴人不許可上訴人等自行召集會議所致，被上訴人稱上訴人等未依法依限改善云云，難令上訴人等甘服。況由原處分內容觀之，被上訴人並非因景文高中董事有何違背教育法令之情事，始解除全體董事之職務，故不得事後再以該校董事會有何違背教育法令情事追加主張。被上訴人明知董事會為合議制，各董事須透過董事會之召開方得行使職權，惟被上訴人一面令上訴人等於八十九年十二月二十八日前完成董事改選，一面令上訴人等於該期限屆滿前，須就其所提各項問題說明函復，豈非強人所難？況被上訴人要求於期限前應改選董事，卻同時要求改選期間舊董事應就各項問題進行調查了解及函復說明，顯係矛盾。雖上訴人勉力配合，一面函復說明被上訴人所謂景文高中董事會未善盡職責等顯非有當，一面去函要求景文高中就被上訴人來函所指各點一一說明，該高中旋以九十年二月二十三日景秘第五○二○號函復上訴人等，副本並致被上訴人，惟被上訴人完全置上開情事於不顧，作成解除景文高中董事會全體董事職務之處分，可見被上訴人所謂限期命上訴人等整頓改善，顯不合理。再者，景文高中財務問題皆與該校董事會無關，被上訴人尚難以此認定董事會有何違反教育法令情事。且本件是否符合私立學校法第三十二條第一項之要件，被上訴人並未善盡舉證責任，亦未給予上訴人等合理改善期間，遽予處分，殊嫌率斷。被上訴人作成剝奪全體董事職務之處分，既無行政程序法第九十七條、第一百零二條但書及第一百零三條規定之情形，自應記明理由並予以陳述意見之機會，被上訴人顯違行政程序法第一百零二條規定。另被上訴人忽略其他較輕微、損害較小之方式，逕作成解除職務處分，顯違比例原則之最小侵害原則，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：景文高中訂於八十九年七月一日召開第七屆第九次董事會議，惟於八十九年六月二十六日始寄發開會通知單，明顯與依私立學校法第二十九條第二項但書、第二十九條第三項、同法施行細則第二十二條規定不符。第十次、第十一次、第十二次董事會議，皆因出席董事未達三分之二以上，而無法開會，選舉新任董事。依私立學校法第三十二條第一項之規定，被上訴人曾分別三度函請景文高中依期限完成改選，並指定八十九年十二月二十八日為景文高中最後完成董事改選期限。倘如上訴人等所稱並無董事間發生糾紛之情事云云，何須被上訴人多次函請景文高中依期限完成董事改選。上訴人等雖曾數度向被上訴人申請自行召集董事會，惟景文高中董事長張萬利確有多次召集董事會之行為，嗣後雖未參與會議造成流會，仍與私立學校法第二十七條第三項規定所稱「不為召集」有別，亦非同條第四項所稱「連續兩學期未經召集」之情形，故上訴人等之申請均因程序不合遭被上訴人否准在案。其後，上訴人等召開之第七屆第十三次董事會，程序上不符私立學校法第二十七條第三項所謂「自行召集」之要件，且未獲被上訴人許可，故被上訴人不予核備該次董事會會議紀錄，於法並無不合。另參照上訴人戊○○、辛○○及甲○○等三人於八十九年八月二十日致被上訴人陳情函顯示董事間確因認知及意見上不同而生糾紛。且參照上訴人等八十九年八月三日致被告函說明一，亦明示因擔心黑道介入，不願前往開會，顯示董事會中有明顯意見不合致不願參與會議之情事，故被上訴人據以認定董事會內部有糾紛，致無法召開會議，符合私立學校法第三十二條第一項規定之要件。又參照上訴人戊○○等三人八十九年九月六日之異議函之記載，不僅表明董事會內確有糾紛，且要求被上訴人接管學校，證明被上訴人所為處分並無不妥。再者，教育部依私立學校法第六十六條規定，訂定「私立學校建立會計制度實施辦法」，依該辦法第十四條、第十五條之規定，經被上訴人委請會計師查核景文高中，發現若干財務問題，被上訴人曾一再發函學校及上訴人等，要求其改正學校財務上之缺失，而上訴人等無力解決學校面臨之問題，故被上訴人認上訴人等未能改善學校財務，使學校陷入困境，依法解除其職務，並無不妥。被上訴人作成處分前，分別針對董事改選及學校財務情形，多次行文學校與上訴人等，請其改善及說明，而上訴人等亦屢屢提出陳情、異議函等表達其意見，故被上訴人於處分前，已充分給予上訴人等說明之機會。參照私立學校法第三十二條規定，被上訴人認上訴人等既無法解決學校財務問題，復無法召集董事會改選新任董事，僅得依法解除全體董事職務，始足以達成解決景文高中財務問題之最終目的，並無違反比例原則等語，作為抗辯。
原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人庚○○、丁○○、己○○、乙○○○於八十九年八月三日致被上訴人所屬教育局之函文，另上訴人戊○○、辛○○、甲○○於八十九年八月二十日致被上訴人所屬教育局、法規委員會之陳情函及八十九年九月六日致被上訴人所屬教育局之異議函所述內容，復參諸景文高中第七屆董事會董事任期於八十九年九月中旬屆滿前後，該董事會陸續於八十九年七月一日、七月二十五日、十月三十一日、十一月三十日及十二月二十八日召開之第七屆第九、十、十
一、十二及十三次會議，或因董事間就開會通知單之送達滋生適法性之爭議，或因出席董事未達法定人數而無法開會，或因召開之董事會程序不合法而未獲被上訴人許可；綜上各情，足見同為景文高中第七屆董事之上訴人等及張萬利之間，已出現認知、作法上之歧異（董事間已無互信，難謂董事彼此平和、無爭），致未能依被上訴人八十九年九月二十一日府教二字第八九○八三七八二○○號函、八十九年十一月十日府教二字第八九一○一○四五○○號函及八十九年十二月八日府教二字第八九一○六五○二○○號函，於八十九年十二月二十八日前完成景文高中第八屆董事之改選及辦理後續相關事宜。倘如上訴人等所稱並無董事間發生糾紛之情事，何以上訴人等須向被上訴人申請自行召開董事會議？又何以經被上訴人多次函請依期限完成董事改選猶未能完成改選？是上訴人等訴稱董事間未發生糾紛致無法召開會議云云，要無可採。另景文高中之財務狀況，經被上訴人所屬教育局委託亞東聯合會計師事務所林鴻基會計師查核結果，認有重大違規情事，令學校校務運作陷入困難，被上訴人乃多次發函要求檢討改善，然景文高中董事會均未依被上訴人上開各函所定期限為整頓改善，核其已有違反私立學校法第六十六條及教育部訂定之「私立學校建立會計制度實施辦法」第十四條、第十五條規定。再者，董事會負有審核預算及決算、管理基金及監督財務之職責。上訴人等身為景文高中之董事，對外究係一體，不能藉口張萬利董事長私人財務糾紛而冀置身事外，本件被上訴人作成處分前，已充分給予上訴人等陳述意見之機會，核無上訴人等所述違反行政程序法第一百零二條規定之可言。另依私立學校法第三十二條第一項前段規定，被上訴人僅得解除「全體」董事之職務，無法針對個別董事予以考量是否個別解除其董事職務。是上訴人等主張本件處分之手段與目的間違反比例原則云云，要無可採等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
上訴意旨略謂：查本校董事會並無任何利益衝突或糾葛，上訴人八十九年八月三日致被上訴人函中係指景文技術學院而非景文高中。又八十九年八月二十二日由上訴人甲○○、戊○○、辛○○等三人致被上訴人之陳情函中提及「此時才發覺新董事與張萬利董事長之間，存有學校經營權買賣之債務糾紛．．．」等語，該新董事係指本校八十九年七月一日第七屆第九次董事會所改選之新董事而言，該函陳情人即上訴人甲○○等三人與本件其餘上訴人同為舊董事，與張萬利董事長間則無任何糾紛，是本校董事會並無糾紛至為明顯，乃被上訴人指摘本校董事會發生糾紛，究竟發生如何糾紛？有何證據？均未見說明及舉證，足見原處分顯然違法。次查，本校董事會除第七屆第九次、第十次董事會外，之後第十一次、第十二次、第十三次董事會均順利召開，上訴人等亦均前往開會，僅因出席人數未達董事三分之二無法改選董事而已。尤其其中第十三次董事會不僅順利召開會議，且將董事長張萬利依法解除董事職務並完成董事改選，同時決議通過推選代表人代表本校對張萬利等失職董事及相關人員進行民刑事訴追、建議洽請「勤勞樓」有產權之董事及其他所有權人繼續出租、設法確保受害教職員工權益等議案，姑不論該解除張萬利董事職務完成改選是合法，即令於法不合未獲准核備，其餘依法通過之議案則無何可議，該部分會議自應准許核備，則本校董事會至少完成該部分會議至為灼然，是被上訴人認本校董事會無法召開會議，顯有未合。另一方面被上訴人又屢次來函要求查明本校財務問題，上訴人乃呈請許可自行召集董事會。惟被上訴人堅不許可，而一味要求上訴人出席張萬利召集之會議，最後卻又以本校無法有效改善財務問題而將全體董事職務解除，明顯違法失當。準此，本校董事會並未發生糾紛，原判決未依證據僅憑臆測即為認定，顯有理由不備之違法甚明。再者，被上訴人明知董事會為合議制，各董事須透過董事會之召開方得行使職權，惟被上訴人一面令上訴人等於八十九年十二月二十八日前完成董事改選，一面令上訴人等於該期限屆滿前，須就其所提各項問題說明函復，豈非強人所難？況被上訴人要求於期限前應改選董事，卻同時要求改選期間舊董事應就各項問題進行調查了解及函復說明，顯係矛盾。上訴人於此情形仍勉力配合，於八十九年十二月二十八日將董事長張萬利解職並完成改選及通過其餘議案，旋即函報被上訴人核備。又函報俟核備後自當依決議內容展開整頓工作。且一面函復說明被上訴人所謂景文高中董事會未善盡職責等顯非有當，一面去函要求景文高中就被上訴人來函所指各點一一說明，該高中旋以九十年二月二十三日景秘第五○二○號函復上訴人等，副本並致被上訴人，惟被上訴人完全置上開情事於不顧，作成解除景文高中董事會全體董事職務之處分，可見被上訴人所謂限期命上訴人等整頓改善，顯不合理。原判決恝置上開上訴人於原審之攻擊防禦方法而不採，何以不採又未於理由項下記明，自有理由不備之違法等語。
本院查上訴人庚○○、丁○○、己○○、乙○○○於八十九年八月三日致被上訴人教育局函文，內載：「一、．．．尤以該次開會（即景文高中第七屆第十次董事會議）通知地點在『中和市○○路○○○巷○○號』，與往常均於校內或景文集團總部召開之情形迥然不同，故本人等並未依該號通知內容所示前往與會。二、．．．特懇賜知該次董事會議之召集有否事先報請鈞局核備，或是否有人捏稱已經召開該次會議並偽造會議紀錄報請鈞局備查，如經查明確有上述情節．．．本人等自當依法訴究以懲不法。」等語。又上訴人戊○○、辛○○、甲○○於八十九年八月二十日致被上訴人所屬教育局、法規會之陳情函、及八十九年九月六日致被上訴人所屬教育局之異議函，分別要求：「俾利主管單位依法宣告本校八十九年七月一日董事會無效，更促請主管單位詳查張萬利董事長損及學校及董事權益之處」、「俾利貴局依法處理本校董事會相關問題，更促請貴局詳查張萬利董事長損及學校及董事權益之處」云云，該校董事會內部糾紛，事實至明。原審斟酌上開證據資料，復參諸景文高中第七屆董事會任期屆滿前後陸續召開第七屆第九、十、十一、十二及十三次會議，或因適法性之爭議，或因董事出席未達三分之二以上之法定人數，或因程序不合而未獲被上訴人許可等情，認定同為景文高中第七屆董事之上訴人與張萬利之間，已出現認知、作法上之歧異（董事間已無互信，難謂董事彼此和平、無爭），致未能按被上訴人函示依限完成第八屆董事之改選及辦理後續相關事宜等情，並無違誤。上訴人摭拾上開函件所載一二語，主張其董事間並無糾紛，原判決不備理由云云，殊屬無據。至於上訴人請求自行召集董事會，未獲被上訴人許可，就此上訴人並未依法尋求救濟，自不得藉為本案爭執之依據。次按「董事會之職權如左：五、預算及決算之審核。六、基金之管理。七、財務之監督。」、「董事會之決議，應有過半數董事之出席，以出席董事過半數之同意行之。但左列重要事項之決議，應有三分之二以上董事之出席，以現任董事總額過半數之同意行之。」私立學校法第二十二條及第二十九條第二項分別定有明文。本件景文高中之財務狀況，經被上訴人所屬教育局委託亞東聯合會計師事務所林鴻基會計師於八十九年十一月間作成之專案查核報告書，認有多項重大違規情事，令學校校務運作陷入困難，被上訴人自八十九年十一月二十三日起多次發函要求檢討改善，然該校董事會迄至九十年二月間均未依限改善等情，業據原判決於理由項下敍述綦詳。查上訴人等長期擔任學校董事，即負有管理基金及監督財務之權責，景文高中財務狀況之重大違失並非一日形成，上訴人等已難辭平時疏於善盡監督及管理之職責，直至被上訴人要求改正，仍未依限改善，尤屬違背職務。至於董事會縱屬合議制，然管理基金及監督財務，並非重要事項之決議，按諸上開規定，僅須過半數董事之出席，以出席董事過半數之同意，即可議決而執行之。上訴人等七人已超過景文高中董事會董事之半數，行使監督管理之職權，並無困難。被上訴人要求限期改選董事及限期說明學校財務問題，皆係依法辦理，尚無矛盾，尤非強人所難。且被上訴人解除上訴人等董事職務之前，上訴人等始終未就重大違規情事提出說明，其未依限整頓改善之情事，至為明確。上訴人所舉回覆被上訴人之各該函件，均難據為上訴人卸免職責之認定。原審對各該證據資料摒棄不採，並於理由項下載明兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決之結果不生影響，故不逐一論述等語，亦難謂為判決不備理由之違法。上訴論旨仍執前詞指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 二十五 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 吳 錦 龍法 官 林 茂 權法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十三 年 三 月 二十六 日