最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第三四號
上 訴 人 萬力油壓工業股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 臺中縣烏日鄉公所代 表 人 乙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人不服中華民國九十年十二月十一日臺中高等行政法院九十年度訴字第一○一五號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張：（一）上訴人為第一類甲級廢棄物清除處理機構，因清除之廢棄物數量逾越許可數量暨廢棄物焚化處理設備於民國（下同）八十九年五月二十六日遭破壞後，未能依規定貯存、處理所收之感染性醫療廢棄物等，分別違反廢棄物清理法第十五、廿一條之規定，為行政院環境保護署督察大隊中區隊及臺中縣環境保護局查獲予以告發，被上訴人乃依廢棄物清理法第廿五、廿八條之規定分別為如附表所示處分。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定分別將被告如附表所示編號十一號處分撤銷，由被告查明後另為適當處分；編號一至九號處分訴願不受理；編號十號及編號十二至二十號處分均駁回。上訴人仍對訴願決定駁回部分不服，遂提起行政訴訟。上訴人公司原核准之清除數量為每日四．八公噸，有效期限至九十年十一月廿日止，嗣上訴人於八十八年十二月廿二日擬增加營業區域，故由原許可清除數量每日四．八公噸中取出一．一公噸申請增加變更營業範圍為全國區域，另三．七公噸之清除數量，則依照原核准事項辦理，並未申請變更，故上訴人並未違法。再者，上訴人之焚化爐及貯存等設備之停止運轉係遭他人故意破壞所致，係屬事變責任，不可歸責於上訴人，惟被上訴人竟以此不可歸責於上訴人之事由，連續開立罰單，於法顯有違誤。（二）被上訴人八十九年九月二十日烏鄉清字第一四二二二號（編號十四、十五、十六部分）、烏鄉清字第一四二二六號（編號二十）認上訴人分別逾越許可清除之數量，違反廢棄物清理法第廿一條及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第廿二條之規定。惟臺中縣政府同意上訴人增加變更申請之核准函，內容僅核准增加變更項目，至於原核准函是否因變更核准而當然失效，該函未提起，故不能謂原核准函因申請變更增加之核准而當然失效，仍應視前後核准內容是否相抵觸為定，然揆諸前後函之內容並無抵觸，僅是增加日清理量一．一公噸之營業範圍。至於另每日三．七公噸之清理量，則依原核准事項辦理。詎，被上訴人遲至八十九年六月十六日方來函謂：「第一類甲級廢棄物清理許可，於臺中縣政府八十九年一月廿八日八九府環四字第三五五八三號函核准變更在案，據此臺中縣政府八十八年五月十三日府環四字第二七一三一號函已喪失法定效力。」，核其認定於法無據，僅為片面說詞。且按「行政行為之內容應明確」、「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」行政程序法第五條及第八條分別定有明文，臺中縣政府核准上訴人增加變更時，並未對前核准函作明確指示，迨至八十九年六月十六日始函知上訴人稱前核准已失效，其不明確甚明；而何以核准變更當時不告知，遲至上訴人焚化爐停工後才告知？又被上訴人以通知前所發生之事實追溯處罰上訴人，核已違反人民對行政機關之信賴保護原則。（三）被上訴人八十九年九月二十日烏鄉清字第一四二二二號處分（編號十三）認上訴人未經訂定契約與主管機關臺中縣環境保護局之同意，即代為處理潔境環境工程顧問有限公司之醫療廢棄物，違反廢棄物清理法第廿一條及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法輔導辦法第廿三條之規定。惟按公民營廢棄物清除處理機構管理輔辦法第廿三條規定，清除處理機構與委託人訂定契約書，應報請主管機關備查，而非訂定契約書應經主管機關同意，且臺中縣環境保護局對上訴人以前之契約書亦從來未有同意備查之回函，是台中縣環境保護局認定上訴人訂定契約應經其同意云云，顯然誤用法令。（四）被上訴人八十九年九月二十日烏鄉清字第一四二二二號處分（編號十七）認上訴人於八十九年五月廿七日以傳真函向臺中縣環境保護局申報焚化爐遭破壞，惟上訴人所申報之財團法人仁愛綜合醫院有害事業廢棄物廠外紀錄遞送聯單所載廢棄物焚化處理日期為八十九年五月三十日十五時，顯已違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第廿二條之規定。惟按公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第廿二條、第四十條之一規定，清除處理機構遇緊急事故時，得依中央主管機關指定之方式辦理，上訴人於八十九年五月二十七日遭民眾非法抗爭而破壞焚化爐設備後，即向臺中縣環境保護局提報緊急應變措施，請求依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第四十條之一之規定，將貯存及清除之廢棄物委託吉泰環保清除有限公司代清除至日友廢棄物處理股份有限公司代為處理，亦經中央主管機關行政院環境保護署之同意在案，是上訴人完全依法處理，並無違法情事。 被上訴人八十九年八月八日烏鄉清字第一二一九六號（編號十）處分、同年九月二十日烏鄉清字第一四二二二號（編號十八、十九）處分，認上訴人於八十九年五月廿九日、同年六月一日、六月十二日，未依規定啟動冷凍櫃電源，而於常溫中貯存感染性醫療廢棄物，已違反廢棄物清理法第十五條及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十一條之規定。惟八十九年五月廿四日至同年五月廿六日，此期間行政院環境保護署中部稽查大隊之稽查人員在上訴人公司駐廠，而臺中縣環境保護局亦於同年五月廿五日至上訴人公司稽查，其登載「貯存場所尚符規定，未發現違反情事。」、「行政院環境保護署中區辦公室人員已於五月二十四日起駐廠查核。」，是上訴人並無其記載之違法情事。而上訴人未能正常啟動冷凍設備電源，係肇因於抗爭民眾於八十九年五月廿七日之蓄意破壞冷凍設備所致，應不可歸責於上訴人，屬於不可抗力之事變，且上訴人於事變發生後，即請求主管機關及其他廢棄物處理廠協助處理，並搶修設備，對於廢棄物防止污染亦已盡最大之能力，惟中央主管機關非但不協助人民處理突發事件，竟於事件發生後之數日內連續派人開單告發上訴人冷凍設備之問題，實屬可議。（五）被上訴人八十九年九月十五日烏清字第一三五九八號（編號十二）處分，認於八十九年七月廿八日，上訴人之有害事業廢棄物（爐渣）之貯存場所、容器未於明顯處標示有害事業廢棄物之謤誌，違反廢棄物清理法第十五條及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十條之規定。然依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十條規定，上訴人所貯存之爐渣係屬有害廢棄物，而非感染性廢棄物，僅須予以標示即可，並未規定須於明顯處標示，是上訴人既然有於貯存廢棄物之容器上標示有害事業廢棄物之標誌，即未違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十條之規定。原處分非但不當，更屬違法之行政處分等語，請判決予以撤銷訴願決定及原處分關於附表編號十、十二、十三、十四、十五、十六、十七、十八、十九、二十之部分。
二、被上訴人在原審答辯則以：（一）被上訴人八十九年九月十五日烏鄉清字第一三五九八號（編號十二）處分通知單部分：本案為行政院環境保護署稽查督察大隊中區隊於八十九年七月廿八日上午十時廿分至上訴人處稽查時，發現上訴人之有害事業廢棄物（爐渣）之貯存場所、容器未於明顯處標示有害事業廢棄物，已違反廢棄物清理法第十五條及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十條之規定，本案既經主管機關當場查獲違規行為，並經上訴人廠方會同人員陳傳勇確認無異議，依法處分，並無不妥。（二）被上訴人八十九年九月廿日烏鄉清字第一四二二二號（編號十四、十五、十六）及第一四二二六號（編號二十）處分通知單部份：上訴人於八十八年十二月廿二日申請變更營業項目、地區、種類數量等，臺中縣政府以八十九年一月廿八日府環四字第三五五八三號函核准上訴人清除許可變更，但感染性事業廢棄物清除數量每日則減為一、一公噸。然上訴人分別於八十九年五月廿四日清除一、四七九五公噸、五月廿五日清除一、三五八○一公噸、五月廿六日清除一、一六四六公噸、六月十五日清除逾一、八公噸，均超量營運，分別已違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第廿二條暨廢棄物清理法第廿一條之規定，被上訴人依法告發及處分，應無不妥。（三）被上訴人八十九年九月廿日烏鄉清字第一四二二二號（編號十三）處分通知單部份：上訴人於八十九年一月一日及一月三日未經訂定契約與主管機關之同意，即代為處理潔境環境工程顧問有限公司之醫療廢棄物，已違反廢棄物清理法第廿一條及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第廿三條之規定，經臺中縣環境保護局查獲並予以告發，移由被上訴人依法處分並無不妥。（四）被上訴人八十九年九月廿日烏鄉清字第一四二二二號（編號十七）處分通知單部份：本件上訴人申報財團法人仁愛綜合醫院有害事業廢棄物廠外紀錄遞送聯單所載廢棄物焚化處理日期為八十九年五月三十一日十五時，惟上訴人於八十九年五月廿七日以傳真函向臺中縣環境保護局申報其焚化爐遭破壞，而停止焚化處理廢棄物。上訴人明顯為不實申報，為主管機關臺中縣環境保護局查獲，違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第廿二條及廢棄物清理法第廿一條之規定，依法告發及處分，並無不妥。（五）被上訴人八十九年八月八日烏鄉清字第一二一九六號（編號十）及八十九年九月廿日烏鄉清字第一四二二二號（編號十八、十九）處分部份：上訴人未依規定妥善貯存感染性事業廢棄物，經行政院環境保護署督察大隊中區隊分別於八十九年五月廿九日、八十九年六月一日及八十九年六月十二日稽查時當場查獲上訴人所貯存之感染性醫廢棄物未啟動冷凍櫃電源，而於常溫中貯存該感染性醫療廢棄物，並經上訴人廠方人員陳傳勇確認無異議，違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十一條及廢棄物清理法第十五條之規定，違規事証確鑿，被上訴人依法告發及處分，並無不妥等語，作為抗辯。
三、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）附表編號十四、十五、十六及二十號部分：依上訴人填具之廢棄物清除機構清除許可增加變更申請表，其原許可之營業項目為有害事業廢棄物每日四．八公噸，營業地區為臺中縣市、彰化縣、苗栗縣、南投縣，擬增加變更之營業項目除有害事業廢棄物每月卅三公噸外，另包含一般廢棄物及一般事業廢棄物，每月六十公噸，營業地區除前述五縣市外，另包括基隆市、台北縣、台北市、桃園縣、新竹縣等縣市，此有其增加變更申請表在卷足稽，則上訴人之申請表既表明增加、變更，自係包括增加及減少，且其申請數量亦由原核准感染性廢棄物每日四．八公噸之清除量減少為每月卅三公噸，因上訴人已申請增加清除一般廢棄物及一般事業廢棄物，並擴大營業地區，被上訴人乃斟酌上訴人處理廢棄物之能力，並依其申請而將其清除有害事業廢棄物之數量減至每日一．一公噸自無不合，上訴人對此變更核准之處分，亦未於法定期間表示不服，嗣始主張其申請表文義為「增加變更申請表」，並非減少數量之申請，故其仍保有原核准之三．七公噸有害事業廢棄物之清除數量尚無足採。按行政處分之撤銷或廢止，無須以明示方式為之，行政機關明知並有意作成與原處分相衝突之新處分，從而排除原處分時，即係以默示方式廢棄原處分，故自臺中縣政府於八十九年一月廿八日核准上訴人變更營業數量後，則原核發之八十八年五月十三日府環四字第二七一三一號函當已失其效力，上訴人許可清除感染性事業廢棄物之數量已變更為每日一點一公噸，惟上訴人於八十九年五月廿四日、廿五日、廿六日及六月十五日所清除感染性廢棄物數量已逾越許可清除之數量，即違反廢棄物清理法第廿一條暨公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第廿二條之規定，自亦不因上訴人與醫療院所簽立之廢棄物清理合約書上載有處理數量，臺中縣環境保護局對該合約書未表示意見，即遽認其已默認上訴人之日總處理量仍為四．八公噸，而無違超出原許可清除感染性事業廢棄物數量之行為。另臺中縣環境保護局八十九年六月十六日八九環四字第○一一一八二號函係對上訴人八十九年六月三日萬裕字第○八○八二九號函所為之答覆，該函覆雖載明原許可函已喪失法定效力，惟原許可函已因後許可函准予變更而撤銷，原許可函自當然喪失法定效力，而非臺中縣環境保護局於八十九年六月十六日函覆時原許可函始失效，被上訴人於該函覆後始裁罰上訴人逾量清除廢棄物之違規行為，自無「行政行為內容不明確」及有違「信賴保護原則」之情事。此部分之原處分經核並無違誤，訴願決定遞予維持亦無不合，上訴人聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。（二）附表編號十三部分：查上訴人係於八十八年十二月二十日與潔境環境工程顧問有限公司訂定感染性事業廢棄物委託處理契約書，旋於同年十二月卅一日發文請臺中縣環境保護局備查，此有該委託處理契約書及上訴人萬力廢字第一二二一號函在卷可稽、證人羅莉莉於本院亦證稱有收到上訴人前述寄給臺中縣環境保護局之備查函，則上訴人於簽訂契約後之第十日，即請主管機關備查，並未違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第廿三條之規定。且依該條之規定，上訴人僅將契約書送請臺中縣環境保護局備查即可，其與何人訂約，並非須得臺中縣環境保護局同意，被上訴人以上訴人未與委託人訂定契約及未經臺中縣環境保護局之同意，而裁處上訴人罰鍰，即有違誤。附表編號十七部分：經查上訴人於八十九年五月廿七日遭民眾破壞焚化爐設備後，即於同日向臺中縣環境保護局提報緊急應變措施，請求將貯存及清除之廢棄物，委託志泰環保清除有限公司代清除至日友廢棄物處理股份有限公司代為處理，並經行政院環境保護署同意，有上訴人八十九年五月廿七日萬裕字第○八○八二三號函、臺中縣環境保護局八十九年五月卅一日八九環四字第○一○六六九號函、行政院環境保護局八十九年六月七日八九環署中字第○○一二○六八號函附卷可證。上訴人即於八十九年五月卅一日，委請吉泰環保清除有限公司清除四千四百一十點一公斤之廢棄物至日友廢棄物處理股份有限公司處理，此亦有有害事業廢棄物廠外記錄遞送聯單二紙在卷足稽，是上訴人雖未自行清除、處理廢棄物，惟其既因遭民眾破壞焚化爐之緊急事故所致，且亦報經臺中縣環境保護局及行政院環境保護署同意，被上訴人仍予裁處罰鍰，亦顯有違失。附表編號十、十八、十九部分：經查上訴人公司確於八十九年五月廿七日凌晨二時遭人毀棄損壞，有上訴人提出之受理刑事案件報案三聯單附卷可憑。而其毀損情況經勘查確有電線遭剪斷情形，亦有上訴人所提行政院環境保護署事業水污染稽查紀錄在卷足稽，是上訴人之無法啟動冷凍櫃電源，顯與電線遭人剪斷有相當因果關係，上訴人既已舉證證明公司遭人毀損，自己並無過失，依司法院釋字第二七五號解釋，被上訴人對上訴人裁罰即有疏失。附表編號十二部分：按廢棄物清理法第十五條、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十條、第十三條規定，清除處理機構對於有害廢棄物之貯存，以容器包裝並加以標示即可，僅感染性事業廢棄物之貯存，始應於明顯處標示。經查上訴人貯存之爐渣係屬有害事業廢棄物，而非醫療廢棄物，業據證人臺中縣環境保護局稽查員羅莉莉到庭結證明確，且上訴人係將爐渣貯存於鐵筒內，並於鐵筒旁標示「溶出毒性事業廢棄物」，有其提出之相片二張在卷可憑，是上訴人並未違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十條之規定，被上訴人以上訴人之爐渣貯存場所、容器未於明顯處標示有害事業廢棄物之標誌而予裁罰，亦顯有違誤。綜上所述，原處分關於如附表編號十、十二、十三、十七、十八、十九部分均有違誤，訴願決定未予糾正遞予維持，亦有疏失，上訴人起訴意旨執此指摘為有理由，應將此部分之訴願決定及原處分均予撤銷。
四、上訴人復於上訴意旨略謂：查剝奪人民權利之行政處分若得以默示之方式行之，則人民如何明確知悉該行政處分是否已形成，且以默示方式剝奪人民權利之行政處分之內容是否得以明確，亦誠值懷疑，並勢將影響人民主張權利救濟之方式與時點。職是，為符合行政處分內容明確性原則，且使人民確知權利救濟管道而得於適時主張權利，剝奪人民權利之行政處分，應以明示之方式為之，始為合法，並杜絕處分內容不明確、及處分是否已形成不明確之爭議。從而，原審判決認為得以默示之方式廢棄原處分之法律見解，誠屬誤會，而顯有判決適用法規不當之違誤。又，行政院環保署於八十九年五月二十五日之督察紀錄亦明白記載上訴人之日清運量為每日四點八噸，及經核算上訴人四、五月份之日清除量並未發現有超量之情形，而由上訴人之員工於該督察記錄上簽名。上訴人基此信賴所為之清除，亦應有信賴保護原則之適用。就此亦足見行政院環保署仍認定上訴人之日清理量為原核准之清除數量，即每日四點八公噸，否則該署為何於稽查記錄上如此記載，更顯見原審判決所謂之默示的行政處分，連專業主管機關都無法知悉或確定該處分內容之真意，更遑論一般人民。況此督察工作紀錄上，亦經臺中縣環保局人員吳慶榔及劉睛玄二人簽名確認，故而於環保署督察時，臺中縣環保局對於上訴人日清運量每日四點八公噸，並無異議或反對，該機關卻遲至上訴人被違法停業後，再反於之前清運量之認定，竟以超量清運為由，移送原處分機關處罰上訴人，足見臺中縣環保局，對上訴人本件之處罰有違「禁反言」及「信賴保護」原則，該機關對於清運量之認定毫無標準可言，反反覆覆，人民如何遵循？末查，上訴人為經臺中縣政府以八十八年五月十三日府環四字第二七一三一號函核准許可之第一類甲級廢棄物清理機構，原核准之清除數量為每日四點八公噸，有效期限至九十年十一月廿日止（原證三參照），臺中縣政府並發給上訴人第一類甲級廢棄物清除執照乙紙，該執照上並載明上訴人之廢棄物日清除量等等。而查臺中縣政府八十九年一月廿八日八九府環四字第○三五五八三號函，係同意上訴人之增加變更申請，若前函併有變更上訴人廢棄物清除量為每日一點一公噸之行政處分意義，則何以臺中縣政府未同時向上訴人取回原核發之執照，而遲至本案提出行政救濟後之八十九年十一月間始向上訴人取回。故上訴人於持有且未被通知取回前開執照期間，信賴前開執照記載之日清除量即每日四點八噸而為之清除行為，有信賴保護原則之適用。換言之，毋論上訴人之清除量是否已經變更，若臺中縣政府變更上訴人之清除量，應同時取回前核發予上訴人之清除執照，否則上訴人因信任執照仍有效狀況下，依執照所載內容而為之清除行為，基於信賴保護原則不應加以處罰，即此種權利錯誤行使之情形乃導因於行政機關之粗率，自不應將此種不利益歸咎於上訴人。是原審判決對原處分違反信賴保護原則乙節之法律見解，有判決不適用法規之違誤等語，為此請求廢棄原判決關於上訴人敗訴部分，並撤銷附表編號十四、十五、十六及二十部分之訴願決定及原處分。
五、經查：㈠臺中縣政府原核准上訴人之營業項目為有害事業廢棄物，處理廢棄物之種類為感染性事業廢棄物，每日四點八公噸以焚化處理，營業地區不限，有臺中縣政府八十八年五月十三日八八府環四字第○九七一一號函附原處分卷內可證。上訴人申請許可變更，經臺中縣政府核准變更營業項目為一般廢棄物，一般事業廢棄物及感染性事業廢棄物，數量方面，感染性事業廢棄物每日一點一公噸，一般廢棄物及一般事業廢棄物，每月六十公噸，營業地區包括基隆市、臺北縣市、新竹縣市、苗栗縣、臺中縣市、彰化縣、臺南縣市、高雄縣市、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、臺東縣、澎湖縣，嘉義市等地區，有臺中縣政府八十九年一月二十八日八九府環四字第○三五五八三號函附原處分卷內可證。上訴人向臺中縣政府申請變更營業項目、清除廢棄物之種類、數量營業地區，經臺中縣政府核准變更後，自應依變更後之營業項目，數量、營業地區營業，原許可函當然因已變更而失效，不待原核發之執照是否已取回而受影響。上訴意旨指稱原核准每日清除數量為四點八噸，在該原核准執照未被通知取回前且未屆滿期限前仍應有效之詞，尚不足採。㈡上訴人向臺中縣政府申請變更，臺中縣政府核准變更後，上訴人自應依變更後之核准項目營業，並非因法令變更而使上訴人之原核准失效，自無信賴保護原則之適用。㈢原判決認事用法均妥適，上訴意旨仍執陳詞指摘原判決違誤，求予廢棄，經核為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十五 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十三 年 二 月 五 日