最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第三六○號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 國立高雄師範大學代 表 人 乙○○訴訟代理人 洪條根律師
周君強律師右當事人間因償還公費事件，上訴人不服中華民國九十二年一月十五日臺北高等行政法院九十年度訴字第六二○一號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：一、原處分違反公法上之信賴保護及比例原則：（一）被上訴人未於上訴人第二次入學期間行使扣繳行為：被上訴人多次追討上訴人就讀期間所享受之公費，上訴人於民國（下同）七十六年第二次考取被上訴人學校，被上訴人亦可於上訴人第二次入學時所享受之公費中討回或扣回。其未為討回，使上訴人信賴被上訴人己放棄此項追討權利之行使。且經長時間信賴，上訴人亦於八十年八月一日受被上訴人分發至南投縣國中任教職。被上訴人本可於上訴人就學期間分次、逐步地於公費利益中扣抵，惟被上訴人不行使此項權力，而寧願於上訴人生活安定後始一次追討，有違必要性之比例原則。（二）上訴人之所以書立「承認債務」之陳情書緣由：上訴人第二次入學後，雖被上訴人於七十六年底、七十七年初及八十年三月間，三次要上訴人返校辦理退學離校手續等，否則循法律途徑解決，當時上訴人仍是被上訴人之學生。至八十一年一月，上訴人畢業前夕，實習期間不堪其擾，上訴人始應學校要求，向教育部請示，否則學校將無法頒發畢業書給上訴人，上訴人畏懼即將獲得之畢業證遭被上訴人扣留，始有陳情書所言之語。是以，前述陳情書真意實非承認債務，而實際上上訴人早已認為被上訴人不欲追討此項債務。陳情書實則係在不得已情形下所書立願意延長服務期間之意，有被上訴人所提供之向教育部請示的公函可證。二、再者，本案如採公法上之時效性質，則時效經過後之效果為國家機關之請求權消滅，而非採私法上請求權乃「抗辯權發生主義」之性質，是以，本案即無「承認債務」之適用，縱人民願放棄時效抗辯，亦不影響國家機關請求權已消滅之事實。三、公法關係之財產給付關係，其請求權之時效，自宜在公法性質之實體法中或程序法中規定，不必援引民法相關之規定，應適用行政程序法第一百三十一條之規定為宜。如改制前行政法院七十七年判字第八八七號判決：請求權不論基於公法或私法所生，其消滅時效皆應自請求權可請求時起算，故自八十一年四月十五日左右，被上訴人接獲教育部指示，依師範教育法施行細則第八條第三項之規定核處後，被上訴人未再有處理、請求，時間長達十年，早已超過公法上通認之五年時效。四、又原判決謂：行政程序法係自九十年一月一日施行，是以該法第一百三十一條規定之五年時效，尚不得適用於七十二年間即成立之公費償還請求權。惟，依學者通說見解均認為，行政程序法施行前之公法上請求權，亦應類推適用稅捐稽徵法第二十一條規定之五年核課期間，或公務人員退休金、撫卹金、養老金之申請期間，即應於五年內申請之時效，方為適宜，而非類推私法性質之民法上請求權時效。如以十五年之長時效適用於國家機關，易使人民產生已不請求之長期信賴，公法上之請求權宜速安定其法律狀態，而非似私人間法律關係尚有注重長期私法上正義之問題。換言之，握有公權力之國家不應受到如私人般長時效之保護。民法有關消滅時效之效果，即因時間之經過怠於行使請求權者，義務人僅有拒絕履行抗辯權之效果，於公法性質之行政法法律關係中無其適用。司法院釋字第四七四號解釋亦認為，有關時效之規定須逕由法律明定，「．．．公務人員．．．有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，．．．公務人員保險法施行細則第七十條，在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。．．．」。此係鑑於公法之特殊性，為求法律關係之一致，及臻於明確起見所為之特別規定。今行政程序法亦採相同之立場，於第一百三十一條第二項明定：公法上請求權，因時效完成而當然消滅。此外，該法亦針對公法上消滅時效之相關事項有所規定，例如五年之一般時效期間，而非當然即準用民法之規定。五、綜上所述，在公法上財產給付方面，基於公法原因產生之金錢債權債務關係，不應適用民法債權消滅時效之規定，蓋以公法與私法性質不同。且本案之追討有違上訴人之信賴保護利益，且未於上訴人就學期間即行使扣繳或扣抵之權限，反於上訴人生活安定後，一次向上訴人追討整筆公費，有違比例原則，請廢棄原判決等語。
被上訴人則以：一、被上訴人自上訴人退學後，即以存證信函催告上訴人返校辦理退學手續及依法繳納系爭公費，其後上訴人又再度入學，被上訴人不便對在校學生催繳所欠繳之公費，以免影響其課業與學校之觀瞻。迨上訴人畢業時，上訴人又請求以增加服務四年代替應償還之公費，經被上訴人多次向教育部請示，均遭否決。而被上訴人於此期間亦從未表示其可不必歸還此筆公費，是此項訴請償還公費洵屬依法行政，要無違反信賴利益保護及比例原則可言。二、按「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」民事訴訟法第二百七十七條著有明文。經查，苟非上訴人志願主動出具陳情書，被上訴人何致一再呈報建議上級允其延長服務年限，作為其返還公費之對價，是上訴人空言承諾書非出於其意願，應屬狡卸之詞，無足採信。三、本件七十二年間成立之公費償還請求權發生於行政程序法公布前，其消滅時效應依行政程序法施行前有關法規規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。此有法務部九十年三月二十二日發布之法九十令字第○○八六一七號令及司法院釋字第四七四號解釋在案。原判決對此敍述綦詳，上訴人徒以一己之見，否定前開法務部之解釋函令及司法院釋字第四七四號解釋，殊非可採，亦顯無理由，請判決駁回上訴等語，資為抗辯。
本院按師範校、院及教育院、系公費生，無故退學、經勒令退學或被開除學籍者，應追繳所受領之全部公費，並依未服務年數比例追繳，為行為時（下同）師範教育法施行細則第八條第三項、第十二條所明定。又師範校院公費學生無故退學、經勒令退學或被開除學籍者，應追繳所受領之全部公費，師範校院公費學生公費待遇實施辦法第七條亦有明文規定。本件上訴人原係就讀於被上訴人學校數學系（學號六九三○一八）之學生，並依法享受公費待遇，嗣因上訴人於七十二學年度第二學期成績不及格科目學分數超過該學期修習學分總數二分之一，其中必修科目「代數（一）」重修兩次仍不及格，遭被上訴人退學。上訴人復於七十六年參加聯考進入被上訴人工業教育學系（學號七六四○○一）於八十一年七月畢業。被上訴人認為上訴人既因個人因素而遭退學，自應償還其於就讀期間所享受之公費，共計新台幣（下同）一四七、七三四元，乃依國立師範大學追繳學生公費要點規定，向上訴人請求賠償其未償還之公費，上訴人則於八十一年一月十五日出具陳請書，表示願意以延長服務年限抵償其未償還之公費，惟經被上訴人請示教育部，依該部指示，而未同意上訴人上開「替代方案」。事後被上訴人再向上訴人催繳，上訴人仍未履行，被上訴人乃提起本件行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、按行政機關基於法定職權，為達特定之行政目的，於不違反法律規定之前提下，得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理負擔或其他公法上對給付義務，而成立行政契約關係（司法院釋字三四八號解釋理由書參照）。又師範教育為教師缺額補充困難，以公費教育方式，培養人才，並經學校與公費學生訂立契約，其性質上係屬行政契約。查兩造間雖未簽訂書面之行政契約或保證契約，惟被上訴人於上訴人入學時均有發給上訴人學生手冊，上訴人均應明瞭須依照學生手冊上之規定履行。是被上訴人依上開行政契約及教育主管機關所訂定之「師範校院公費學生公費待遇實施辦法」及「師範教育法施行細則」等規定，就公法上原因發生之給付，請求上訴人償還其於就讀期間所享受之公費十四萬七千七百三十四元，及自起訴狀繕本送達上訴人翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，即屬於法有據。二、上訴人雖提出時效抗辯，主張被上訴人之請求權因時效屆至而罹於消滅，惟按：（一）、按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」固為行政程序法第一百三十一條第一項及第二項所明定。（二）、本案被上訴人請求權之時效起算日及其時效期間：１、被上訴人對上訴人之公費償還請求權自上訴人由被上訴人學校退學時（即七十二年七月間）即成立，其請求權時效亦開始起算。２、又行政程序法係自九十年一月一日施行（該法第一百七十五條參照），是以前揭該法一百三十一條規定之五年時效，尚不得適用於七十二年間即成立之公費償還請求權，應類推民法第一百二十五條之規定（行政程序法第一百四十九條參照），亦即時效期間為十五年。３、上開法律意見曾為法務部九十年三月二十二日發布之法九十令字第○○八六一七號令所採擇，該函釋意見謂：⑴行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍依其期間）。⑵另如係基於行政處分、法院裁定或其他依法令負有義務經通知限期履行，依行政執行法相關規定（第七條、第四十二條第三項參照）係屬執行期間問題者，自當適用執行期間之規定，而與本案消滅時效問題無涉。⑶至關於消滅時效期間之起算點，則應自該請求權得行使時起算，就具體個案判斷之。又倘法律關於時效有特別規定者，則應依該特別規定處理。另司法院釋字第四七四號解釋亦同其意旨。從而本案被上訴人請求權之時效期間應為十五年，而非上訴人所稱之五年。（三）、本案被上訴人之請求權並無因「時效屆滿」而歸於消滅：１、由於本案上訴人在八十一年一月十五日曾具陳請書向被上訴人表明「有意以延長期間來換取公費返還義務之免除」，而當時距離七十二年七月間尚不滿十五年，依上所述，當時時效期間尚未屆滿。故本案之此部分爭點即集中在上訴人於八十一年一月十五日之陳請書，是否構成「對債務之承認」（民法第一百二十九條第一項第二款參照），而發生時效中斷之法律效果。２、按照被上訴人於審判程序中所提示之陳請書影本，上訴人於其中表示「本人．．．願以『服務四年』作為賠償在高雄師院數學系就讀四年的公費，敬請賜準。」，應可認為上訴人承認其對於被上訴人負有償還公費之債務，因此原自上訴人七十二年退學時所起算之消滅時效，因上訴人承認而中斷，必須自陳請書之意思表示到達被上訴人時起重新計算。３、本件償還公費請求權既應從八十一年重新起算，則被上訴人於九十年十月三十一日向原審起訴時，尚在十五年之時效期間內，而無上訴人所指稱公法請求因時效屆滿而消滅之情事。因認被上訴人在原審之訴為有理由，判決上訴人應給付被上訴人新台幣壹拾肆萬柒仟柒佰參拾肆元整，及自中華民國九十一年二月十九日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違誤，核屬法律上見解之歧異，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 一 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 合 文法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十三 年 四 月 一 日