最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第三七五號
上 訴 人 臺灣糖業股份有限公司旗山糖廠代 表 人 甲○○訴訟代理人 涂啟夫律師被 上訴 人 高雄縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年十月十六日高雄高等行政法院九十一年度訴字第三二五號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人依法設置畜殖場飼養豬隻，投入大量人力、資金，陸續取得被上訴人及行政院農委會核發之廢（污）水排放許可證、畜牧場登記書及廢（污）水土壤許可證，無污染水源水質之情形。行政院環保署八十九年八月二十九日以（八九）環署水字第○○○四九六三七號公告之「飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（下稱補償基準）及「高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償注意事項（下稱注意事項）」，雖將上訴人之養豬場劃為水源保護區，但並無禁養之明文。環保署八十九年九月間制定發布之「水源保護區養豬戶（場）稽查管制計畫」，規定對於未依注意事項提出申辦拆除補償之養豬場實施污染源普查，督促養豬場遵守水污染防治法及其相關規定，更使上訴人相信只要污染管制符合規定，即可繼續養豬，致未依注意事項所定期限申請拆除補償。但環保署之後認為上訴人之養豬係貽害水質與水量之行為，函經濟部督導上訴人自九十一年一月一日起停止養豬行為，使上訴人受特別犧牲之損失，應依補償基準及補償注意事項給予補償。上訴人於九十年七月十八日函請被上訴人辦裡，被上訴人竟以逾期申請而否准，顯違誠信及信賴保護原則。況被上訴人未依注意事項規定以掛號通知上訴人申請補償，不可歸責上訴人逾期申請，且注意事項係依據自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條而訂定之法規命令，其限制人民補償請求權行使期間，非各該法律所定，顯然增加法律所無之限制，違反法律保留原則，應屬無效。被上訴人據以否准，實為違法。訴願決定未予糾正，亦屬違法。上訴人依注意事項及補償基準相關規定，得請求之補償費為新台幣（下同）八千零二萬五千零二十二元等語，先位聲明求為撤銷願決定及原處分並命被上訴人給付上訴人八千零二萬五千零二十二元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算利息之判決。備位聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分並命被上訴人作成補償上訴人八千零二萬五千零二十二元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算利息之行政處分之判決。
二、被上訴人則以：依據注意事項四、（二）規定，養豬戶（場）申辦補償期限自本注意事項公告日起至八十九年十二月三十一日止，逾期則不予受理。上訴人之養豬頭數等資料為秘密類統計文件，被上訴人無從知悉而通知，然已藉由傳播媒體及辦理說明會等管道加強宣導。上訴人曾二次電詢環保署相關申辦事宜，且曾派員參加說明會，顯見對於申辦期限至八十九年十二月三十一日止業已知悉。上訴人超過申辦期限而未申辦補償，無從依法領取補償救濟金，原處分否准其申請，並無不合等語，作為抗辯。
三、原審以：查注意事項第二點雖規定：「依飲用水管理條例第五條與自來水法第十一條、第十二條規定，認定於下列水源保護區內，養豬為貽害水質與水量之行為，執行養豬戶（場）之拆除補償：．．．．．．。」然查自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條規定之內容，並無關於授權行政機關訂立補償基準或注意事項之授權內容，其所定之補償部分，須經主管機關裁量後，「通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用」時，始生「其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之」，或「其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之」，亦即須主管機關強制就貽害水質或水量情事為拆除、改善或改變使用時，始生損失補償之問題。而綜觀注意事項及補償基準之規定，並無養豬戶（場）應強制禁養之相關規定，僅係透過鼓勵及獎勵之宣導方式，使公告區域內之養豬戶（場）為自動申辦同意停養豬隻之行為，並因此訂立補償基準予以補償，乃行政機關為執行政策所為之便宜措施，核與前述自來水法第十一條、第十二條及飲用水管理條例第五條係就強制禁養之情形所為損失補償之規定無涉，亦非以各該法條作為授權依據而發布之法規命令。其所為申辦期限之規定，係行政機關本於執行政策，配合政府施政預算之編列及執行而訂定，不生增加法律所無之限制，而有違法律保留原則之情事，亦與比例原則無違。又上訴人所屬養豬場養豬頭數之統計資料，未經提供給被上訴人，被上訴人無法主動列入名冊並以雙掛號通知，然被上訴人曾主動通知上訴人參加說明會，且上訴人亦曾派員參加上述補償基準及注意事項作業程序中之說明會，自不得主張被上訴人辦理上述補償程序有瑕疵，其逾期申辦，被上訴人亦應受理。補償基準及補償注意事項既未強制上訴人禁養，亦未鼓勵其繼續飼養豬隻，並未使上訴人產生繼續飼養豬隻為合法行為之信賴存在，無本於信賴保護原則請求補償之餘地。上訴人如主張確有被強制禁養致受損失情事，乃是否得依其他法令向應負補償義務機關請求損失補償範疇，核與補償基準及注意事項之規範無涉。上訴人依據補償基準及注意事項請求補償，被上訴人以上訴人逾期申辦為由，否准其申請，即無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人先位聲明及備位聲明之請求均無理由等情，因而判決駁回上訴人之訴。
四、按自來水法第十一條規定：「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」第十二條規定：「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」又飲用水管理條例第五條則規定：「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指︰．．．．五、以營利為目的之飼養家畜家禽。‧‧‧第一項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣（市）以上者，由中央主管機關訂定公告之。飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」其中對於原有建築物及土地所有權人給予損失補償，乃因其所有或使用之建築物或土地，原得為合法之使用、收益，基於公眾飲用水水質、水量之保護需要，被適法之公權力行為命為拆除、改善或改變使用，個人利益受有特別犧牲，使公眾因而受益，乃予以相當之補償，符合憲法保障人民財產權規定之旨意。法條雖未明示授權訂定有關補償之法規命令，然而主管機關為執行法條所定損失補償之規定，基於其職權訂定如何補償之基準及注意事項，如符合各該法條之意旨，足資適用。查環保署為飲用水管理條例之中央主管機關及自來水事業之有關機關，已依法劃定公告高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區，訂定補償基準及注意事項後公告實施，據以補償區內養豬戶（場）依法拆除之損失。依注意事項第二點規定，認定於區內養豬為貽害水質與水量之行為，則依上引法條規定，在區內養豬，乃禁止或不得有之行為。但原判決以為注意事項及補償基準之規定，並無養豬戶（場）應強制禁養之相關規定，僅係獎勵養豬戶（場）自動停養而已，不無速斷。又參見注意事項第二點規定認定於區內養豬為貽害水質與水量之行為，執行養豬戶（場）之拆除補償；補償基準第一點規定，辦理區內養豬戶（場）依法拆除補償工作，針對養豬戶（場）拆除補償事宜，訂定補償基準。公告及補償基準第一點、注意事項第二點，均明示其依據為上引法條，則補償基準及注意事項實為執行各該法條所定之損失補償而訂定。但原判決未向訂定補償基準及注意事項並公告實施之環保署查詢，逕以為補償基準及注意事項為行政機關執行政策之便宜措施，與上引法條無關，亦嫌速斷。如果補償基準及注意事項為執行上引法條所定之損失補償而訂定，依法條意旨，只要個人私益有法條規定之損失，即應給予補償，如同徵收補償般，不生個人應自行申請，若逾期申請即不予補償之問題。上開公告及注意事項規定養豬戶（場）申辦期限：自本（注意事項）公告日起至八十九年十二月三十一日止，僅屬促請養豬戶（場）注意而已，並非具失權效果之期限規定。本件上訴人之養豬場在上開公告之水源保護區，為原判決確定之事實，依上開說明，於公告後不得繼續為養豬行為。上訴人未依限申辦拆除補償，除有不合領取補償基準及注意事項規定為獎勵而核發之自動拆除獎勵金之情形外，依上引法條規定應給予之損失補償，仍應發給。但原判決認為上訴人逾期申辦，已失其應受補償之權，而維持原處分核駁上訴人之申請補償，尚有未合。上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由，應廢棄原判決，發回原法院更為審理。又上訴人在原審之訴，依其請求之依據，似僅為訴訟類型之如何決定問題，並無不能並存之數訴而有依預備之訴合併提起之必要，原審未經闡明命為適當之聲明，案經發回，宜併為之。附予敍明。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 劉 鑫 楨法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 徐 忠 信中 華 民 國 九十三 年 四 月 二 日