最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第四一三號
上 訴 人 財政部高雄關稅局代 表 人 李榮達被 上訴 人 甲○○右當事人間因私運貨物出口事件，上訴人對於中華民國九十一年十月十五日高雄高等行政法院九十一年度訴字第二四六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由本件被上訴人起訴主張：上訴人以被上訴人為聖宏財號漁船船員，與船長黃裕騰及船員黃金力三人，於民國八十九年一月六日十七時許，駕駛該漁船自臺南縣將軍漁港報關出海，繞行至將軍漁港旁平沙村一五○號南側岸邊，裝運未經報關出口之甲魚乙批，為臺南縣警察局學甲分局查獲，並移送上訴人處理。嗣因同案共同受處分人黃裕騰所具結保管之甲魚無法繳回，乃依海關緝私條例第三十六條第一項規定，對被上訴人及黃裕騰、黃金力三人共同處私貨貨價二倍之罰鍰計新臺幣一、二一六、○○○元。然查「聖宏財」號漁船上所載之甲魚，係供遠洋漁船釣魚或捕魚之魚餌，非海關緝私條例第三十六條第一項之貨物，況本件所涉刑案部分，業經臺灣臺南地方法院檢察署認本件並非私運貨物出口，而為不起訴處分。被上訴人為漁船船員，不是貨主，也不是船長，且被查獲之甲魚乃警方交由黃金力（已故）及船長保管，因事隔多時，上訴人未為適當之處分而死亡，上訴人對被上訴人科罰顯屬無據等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。
上訴人則以：按「私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價一倍至三倍之罰鍰。」為海關緝私條例第三十六條第一項所明定。被上訴人與訴外人黃裕騰、黃金力三人共同私運貨物出口，又因原由黃裕騰具結自行保管之私貨已無法繳回供沒入，上訴人依上開規定共同處以私貨貨價二倍之罰鍰，於法洵無不合等語，作為抗辯。
原審將訴願決定及原處分（含復查決定）均予撤銷，無非以：依法行政原則，乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則，可區分為法律優位與法律保留原則。基此「法律保留原則」，謂無法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為。行政行為不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文規定為依據。尤其對於人民自由與財產之侵害者，嚴格限於須有法律之依據。非有法律或法律授權之命令，行政機關不得作成行政處分或其他措施。經查，本件被上訴人僅係「聖宏財」號漁船船員，該漁船於八十九年一月六日十七時許，自臺南縣將軍漁港報關出海後，繞行至臺南縣將軍鄉將軍漁港旁平沙村一五○號南側岸邊，裝運未經報關出口之甲魚六、○八○公斤之事實，固為被上訴人事前所明知，惟係船長黃裕騰裝運上船，核與黃裕騰於警訊時所述「由我一人自行裝運上船」、「警方查獲數量陸仟零捌拾公斤全部均為我所有」情節相符，是黃裕騰於警訊筆錄中所為之供述，僅能證明黃裕騰有私運甲魚出口之事實，並不能證實被上訴人究竟有無參與該裝載甲魚之行為，上訴人對此未加查證，僅以被上訴人與船長黃裕騰、船員黃金力三人為家族成員，屬利益共同體，逕行認定其有共同私運行為，並據以科罰；縱被上訴人於事前即與黃裕騰等人謀議，擬共同載運甲魚出口，以現行行政法中，並無共犯處罰之規定，是上訴人對被上訴人與黃裕騰、黃金力等科處罰鍰，無異以行政處分創設共犯處罰之規定，與法律保留之原則顯屬有違。此於行政秩序罰法草案第十三條「就多數人參與實施行政不法之行為，不問其為共同實施、利用他人實施、教唆或幫助，為多數犯，個別處罰之。幫助犯之處罰，減輕之」完成立法之前，為當然之解釋。又上訴人以甲魚由共同受處分人黃裕騰立據保管，並承諾如經法院判決沒收確定，願提供這批保管之魚貨相對之價額。嗣因其保管之甲魚已無法繳回供沒入，乃參酌本院六十二年度判字第二六○號判決「對未出售部分之私貨追扣處分沒收，已出售部分無法追扣者，改科處貨價一倍罰鍰」之意旨，改處私貨貨價二倍之罰鍰。然查，前開判決意旨係指對已出售私貨部分無法追扣者，始改科處貨價一倍罰鍰而言。本件黃裕騰所保管之甲魚係因感染病菌死亡而無法繳回，與該判決所示意旨不同。上訴人據此改科貨價一倍罰鍰，容屬有違。況且，上訴人以貨價一倍代替罰鍰，僅以前揭六十二年度判字第二六○號判決為唯一之法律依據，業據上訴人訴訟代理人自承在卷，然前開判決僅係個案所為之判斷，與法律之規定尚屬有別，尚不得據為科罰之依據，上訴人遽以此為論據，而在法無明文下，即以貨價一倍易處罰鍰，亦違法律保留之原則，此法律上意見，初不因黃裕騰曾否立據切結保管而異，為其判決之基礎。
按「私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價一倍至三倍之罰鍰」、「前二項私運貨物沒入之」，為海關緝私條例第三十六條第一項、第三項所明定。倘由多數人共同實施私運貨物進口、出口或有共同經營私運貨物之行為者，基於行政罰係對於人民違反法律上之禁止規定或作為義務者所為之制裁，自應就該有違反行政法上義務行為之多數人，以其為共同行為人予以處罰，此為本院歷來所持之見解（本院九十年度判字第一一八四、一二五一號判決及九十一年度判字第一八九號判決參照）。原判決以縱被上訴人於事前即與黃裕騰等人謀議，擬共同載運甲魚出口，以現行行政法中，並無共犯處罰之規定，上訴人對被上訴人與黃裕騰、黃金力等科處罰鍰，無異以行政處分創設共犯處罰之規定，與法律保留之原則顯屬有違，已有適用法規不當之違法。次查上訴人指稱：本案聖宏財號漁船船長黃裕騰係被上訴人之兄，黃金力則為黃裕騰及被上訴人之父，三人為兄弟父子關係，渠等駕駛聖宏財號漁船自臺南縣將軍漁港報關出海後，即繞行至該漁港旁平沙村一五○號南側岸邊，裝載涉案甲魚至該船上，著手私運貨物出口被查獲，顯見三人出海前即有共同私運貨物出口之犯意聯絡，且三人分別為該船之船長及船員，具有以該船共同私運貨物出口之行為分擔，構成共同私運貨物出口行為。至於裝運甲魚至船上，僅係私運行為過程之一部分，並非私運行為之唯一構成要件，自不能以有無將貨物裝運上船之行為，作為是否為私運行為人之認定標準。況涉案甲魚高達三百二十箱，每箱重達十九公斤，該船於八十九年一月六日十七時出海，於同日二十二時四十分即查獲，縱不計該船繞行至查獲地點之時間，設由船長一人獨自裝運至船上，則以此計算，由岸上搬運一箱甲魚至船艙再下船，來回時間竟僅約一分鐘，且須連續五小時餘不眠不休，殊違經驗法則。原判決竟採認本案僅由船長一人裝運甲魚之供詞，據此認為不能認定被上訴人有參與該裝載甲魚之行為，自有違誤等語。原審就此悉未斟酌，既認定聖宏財號漁船自臺南縣將軍漁港報關出海後，繞行至臺南縣將軍鄉將軍漁港旁平沙村一五○號南側岸邊，裝運未經報關出口之甲魚六、○八○公斤之事實，為被上訴人事前所明知，復僅憑黃裕騰所供由其一人裝運上船，遽認不能證實被上訴人有參與該裝載甲魚之行為，前後論述，不無矛盾。又依海關緝私條例第三十六條第三項規定，私運貨物沒入之。依此規定，私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，固得沒入其貨物，惟因上開法條對於貨物已不存在者，並無追徵其價額之規定，倘該貨物經查明確實已不存在者，自無從為沒入之處分，亦無從追徵其價額予以沒入，更不能改處貨價一倍之罰鍰以代替沒入之處分。本件上訴人原處以私貨一倍之罰鍰，並沒入涉案貨物；於行政救濟中，因涉案甲魚無法繳回，而改處貨價二倍之罰鍰，就所處罰鍰部分，已涉及於行政救濟中不得為更不利益之變更，此與將涉案甲魚交由船長具結保管，於作成罰鍰處分前，因該甲魚無法繳回供沒入，而於海關緝私條例第三十六條第一項法定裁量範圍內，處以貨價二倍罰鍰之情形不同。原判決以黃裕騰所保管之甲魚係因感染病菌死亡而無法繳回，不能據此改處貨價一倍之罰鍰，固非無見。惟上訴人係以黃裕騰所保管之甲魚未盡保管人之責任，且被上訴人亦無法舉證證明涉案甲魚係因感染病菌而死亡，而改處貨價二倍之罰鍰。則該甲魚是否因感染病菌死亡，是否確實已不存在，而無從沒入，仍有調查斟酌之必要。原判決未予論明涉案甲魚是否因感染病菌而死亡之證據及理由，尚嫌疏略。上訴論旨，指摘原判決違誤，聲明廢棄，非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回高雄高等行政法院審理。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 林 茂 權法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十二 日