最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第四二三號
上 訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 黃旭田律師被 上訴 人 臺灣電力股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃碧芬律師右當事人間因行政救濟金事件，上訴人對於中華民國九十一年十二月二十日臺北高等行政法院九十年度訴字第六三一七號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人起訴主張：緣上訴人辦理臺北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收作業，其○○○區○○段Ｆ二三及Ｆ二七街廓計十八筆抵價地上有高壓電線、鐵塔尚未遷移，致土地所有權人無法使用，案經上訴人於民國八十七年七月九日召集被上訴人研商處理，作成結論由上訴人依案發給各土地所有權人行政救濟金八十七年七月一日至九十年六月三十日止共計三年，被上訴人計支付之行政救濟金新臺幣（下同）二千六百五十一萬一千八百五十八元。嗣上訴人又以九十年六月之期限即將屆滿，被上訴人仍無法完成為由，於九十年四月二日召開「研商臺北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收範圍內抵價地地上之台電高壓線下地案」會議，作成決議。上訴人乃先行於六月二十日分別再發放自九十年七月一日至九十一年六月三十日止共計一年，計支付之行政救濟金一千三百七十八萬二千五百九十二元。另上訴人又給付予土地所有權人九十一年七月一日起至同年十二月三十一日止共計半年已支付之行政救濟金六百八十九萬一千二百九十六元之行政救濟補償金。上訴人爰以四千七百一十八萬五千七百四十六元之款項應由被上訴人負擔為由，依行政契約、公法上不當得利、無因管理等法律關係，提起行政訴訟。八十七年七月一日至九十年六月三十日止共計三年，被上訴人已支付之行政救濟金二千六百五十一萬一千八百五十八元部分：臺北市○○區○○段Ｆ二三及Ｆ二七街廓十八筆抵價地所有權人因被上訴人設置電線、鐵塔所受之損害，原應由被上訴人按電業法第五十一條至第五十三條規定損害之程度予以賠償或補償。惟上訴人為保障人民之權利，前曾於八十七年七月九日召開會議獲致結論，是上訴人以為被上訴人管理之意思，先行代墊八十七年七月一日至九十年六月三十日止共計三年部分之行政救濟，對被上訴人言，係屬公法上之不當得利，或無因管理，上訴人自得向被上訴人請求返還之。自九十年七月一日至九十一年六月三十止共計一年已支付之行政救濟金一千三百七十八萬二千五百九十二元部分：本件兩造早在八十七年七月九日約定上訴人支付補償金至九十年六月三十日止，「如超過三年期限未完成遷移，由被上訴人依相關規定另為處理」，所謂另為處理為保障人民權利只能繼續發放救濟補償金，因此上訴人既已先行支付上述救濟補償金款項，依兩造間行政契約上訴人自得向被上訴人為主張。其次，若依兩造協議不能直接推導出應由被上訴人支付上述費用，但應認為被上訴人違反兩造約定之作為義務，而有違約之損害賠償責任，故應支付本案上訴人已支付之費用：若不能逕由「被上訴人依相關規定另為處理」作為依據認定被上訴人有支付補償金之義務，但被上訴人顯係同意在三年內予以遷移，則被上訴人既未履行約定，則被上訴人自應就此一債務不履行負損害賠償責任。退步言，若被上訴人否認兩造間有行政契約存在，依電業法第五十三條之規定，被上訴人設置線路於他人地面之上方之空間，依法應按損害程度予以補償，故對受損害民眾為補償乃被上訴人之法律上義務，今上訴人既為保障民眾權益先予支付，被上訴人依法自應予以返還，此種公法上之不當得利，被上訴人亦應負返還責任，故上訴人依法亦得據此向被上訴人為請求。九十一年七月一日起至同年十二月三十一日止共計半年已支付之行政救濟金六百八十九萬一千二百九十六元整部分：按發放行政救濟金予以補償乃被上訴人對土地所有人之責任，惟被上訴人陳稱目前上開支出預算之提列有困難，故上訴人為保障人民之權利計，仍先行發放，基於同一法律上理由，上訴人自得依無因管理或不當得利之法律關係向被上訴人請求返還上開行政救濟金。與電業法規定相類似之法律關係即民法上的相鄰關係中，學者史尚寬先生對民法第七百八十六條的「償金」，認為與土地徵收之補償相同。而關於土地供公眾使用，有所謂「公有地役關係」，實務上認為有爭議時應循行政爭訟程序處理。再依電業法第五十六條之規定，經濟部因此訂有「地方政府處理電業用地爭議準則」（六十一年一月二十八日公布），依該準則第三條規定，本件性質上非屬私法上法律關係無疑。再查與本條性質相近之大眾捷運法第十九條有關捷運系統穿越土地上空而無法達成使用協議時，是規定「準用徵收補償規定取得之」，也是公法上法律關係，爰請判命被上訴人應支付上訴人四千七百一十八萬五千七百四十六元，及自起訴狀送達次日起至清償日止按年息百分之五計算之利息等語。
二、被上訴人則以：所謂「行政契約」，依據行政程序法第一百三十五條、第一百三十六條規定之類型而言，所以必須是⑴公法上法律關係依性質或法規規定容許得以契約設定、變更或消滅之，或⑵行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，而人民和解，締結行政契約，以代替行政處分兩種類型而言。另參照最高法院六十一年台上字第一六七二號判例要旨，就契約內容與效力如無公法上之規定，該契約仍非公法上契約，不屬於行政法院管轄之範圍。而依行政程序法第一百三十九條之規定，行政契約為要式契約，如未以書面締結契約，行政契約不成立。而本件上訴人所主張之「行政契約」乃指八十七年七月九日會議紀錄，被上訴人當次雖有派遣代表出席，而在會議開始前簽到，惟雙方並未就任何公法上之權利義務，達成意思上之合意，進而簽訂書面之行政契約。就上訴人所提上開會議紀錄內容可知，上訴人是因其辦理區段徵收發放抵價地給人民時，因該抵價地上原本即存在被上訴人公司之電塔、電線而召開協商會議，本來就不是為了與被上訴人締結行政契約而召開會議，而且上訴人與被上訴人就區段徵收事項，公法上法律關係是存於上訴人與受徵收處分之人民之間，與被上訴人無關，上訴人以不存在之行政契約對被上訴人主張公法上請求權，顯屬無據，故被上訴人未於三年內遷移電塔、電線，並未違反任何公法上義務，上訴人主張損害賠償，顯屬無據。上訴人發放行政救濟金給受徵收處分人民，是基於其辦理基隆河中山橋至成美橋段河道整治區段徵收事項而發放，其依據為平均地權條例第五十四條、第五十五條及第五十五條之二規定，上訴人係因所發放之十八筆抵價地，其上本已有被上訴人所設之高壓電線，抵價地所有人認為以其被徵收土地所做特別犧牲而言，所得損失補償不夠，上訴人受取得抵價地所有權之被徵收土地人民要求，以發放「行政救濟金」方式做損失補償。又依內政部七十七年二月十一日發布台（七七）內字第五七二八○號函釋徵收土地時，各需地機關可以自行斟酌財力狀況及實際情形發給各種名目之補償金，上訴人發給被徵收土地之人民抵價地及行政救濟金即基於徵收補償作業而來，所以上訴人發放「行政救濟金」給抵價地所有人也是用「補償」而非「賠償」用語。且被上訴人是政府與民間合資經營，從事私法支配下所為各種行為，其所為行為為屬於經濟行為，應受私法規範。被上訴人之高壓電線及鐵塔設於系爭土地上，土地所有權人如因此受有損害，固因電業法在一定程度下有優先於民法而適用之效力，土地所有權人不得請求遷移系爭高壓電線及鐵塔，然依電業法第五十三條規定之意旨，並未排除土地所有權人依民法侵權行為之規定請求損害賠償之權利，因此土地所有權人得循民事訴訟程序主張其權利，仍屬私權爭執之範疇，為民法第七百七十三條、第七百八十六條之適用問題，非公法上之法律關係等語資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：自八十七年七月一日至九十年六月三十日止共計三年已支付之行政救濟金二千六百五十一萬一千八百五十八元及其遲延利息部分，及九十一年七月一日起至同年十二月三十一日止共計半年已支付之行政救濟金六百八十九萬一千二百九十六元及其遲延利息部分：按電業法第二條及第七條之規定，電業之經營純係電業之經營行為，縱目前被上訴人係以公營之方式組織之，亦屬營利公司之型態，應為「國庫行政」內之行政上營業行為，並無高權主體利用或使用土地之公法性質，至於電業法第五十一條至第五十三條之無害通過權之特別規定，應與民法物權篇所有權相鄰關係類同，屬私法規範，尚難認係公法關係，則電業法第五十三條規定電業對設置線路通過之所有權人之補償，應與民法物權相鄰關係相關規定損害金之性質相同，屬私法爭議，行政法院應無審判權限。退一步言，縱認本件法律關係為上訴人主張所要解決之抵價地行政救濟金給付之償還，係公法關係，而認定本件係屬公法訴訟。惟查，上訴人因「基隆河中山橋至成美橋段河道整治」而作區段徵收，並發放抵價地給被徵收人民，惟因所發放之十八筆抵價地，其上本已有被上訴人所設之高壓電線，抵價地所有人認為以其所得損失補償不夠，上訴人受取得抵價地所有權之被徵收土地人民要求，以發放「行政救濟金」方式做損失補償。則上訴人發給被徵收土地之人民抵價地及行政救濟金係基於區段徵收補償作業，但縱認被上訴人對系爭抵價地人民有給付義務，亦係基於電業法第五十三條之補償而來，但公法上不當得利，係以財產移動有因果關係為要件，亦即一方之財產減少直接構成另一方之財產增加為要件，另公法上無因管理則應以為他人管理事務為要件，亦即基於管理所生之事實上利益歸屬他人之意思及行為，而為他人管理事務，但本件係上訴人依其行政救濟金補償方式而給付，與被上訴人是否與土地所有權人所成立之電業法無害通過權補償，係屬兩事，上訴人以公法上不當得利及無因管理請求償付上開金額，均有未合。自九十年七月一日至九十一年六月三十日止共計一年已支付之行政救濟金一千三百七十八萬二千五百九十二元及其遲延利息部分：按行政契約（公法契約）與私法契約之區別，究係應以契約標的抑契約目的為判別標準，向存有爭議。依行政程序法第一百三十五條應係採契約標的說。學者間亦認，原則上應以契約標的為準，如依契約標的仍無法判斷其法律性質時，則兼採契約目的加以衡量；換言之，若是契約標的給付行為不易區分為私法或公法性質，或是光憑契約標的仍不能清楚決定其契約的法律性質時，此時就必須就「契約的目的」及「契約整體特徵」作判斷。經查依上訴人主張之契約，係給付上訴人所給付予土地所有權人之補償款，依契約之標的言，應係公法契約無訛，被上訴人抗辯非公法契約，殊屬無據。本件上訴人所主張之「行政契約」乃指八十七年七月九日會議紀錄，被上訴人當次雖有派遣代表出席，而在會議開始前簽到，惟雙方並未就任何公法上之權利義務，達成意思上之合意，上訴人主張雙方成立公法契約已有未合。另就上訴人所提之八十七年七月九日會議紀錄內容結論亦僅係記載由被上訴人依相關規定另為處理，被上訴人顯未就給付上開行政救濟金為承諾，兩造應尚未成立公法契約，是以上訴人依公法契約成立所主張之履約請求及債務不履行損害賠償請求，即不成立。至於上訴人依據公法上不當得利請求部分：公法上法律關係是存於上訴人與受徵收處分之人民之間，與被上訴人無關，亦不得依公法上不當得利請求等語為由駁回上訴人原審之訴。
四、上訴人上訴意旨略以：上訴人於原審主張與電業法規定相類似之法律關係即民法上的相鄰關係中，學者史尚寬先生對民法第七百八十六條的「償金」，認為與土地徵收之補償相同。而關於土地供公眾使用，有所謂「公有地役關係」，實務上認為有爭議時應循行政爭訟程序處理。再依電業法第五十六條之規定，經濟部因此訂有「地方政府處理電業用地爭議準則」，依該準則第三條規定，故本件性質上非屬私法上法律關係無疑。再查與本條性質相近之大眾捷運法第十九條有關捷運系統穿越土地上空而無法達成使用協議時，是規定「準用徵收補償規定取得之」，也是公法上法律關係等主張，認為電業法上的補償屬公法關係，但原審判決就此卻未說明不採之理由，原審判決顯有判決理由不備之違法。又在電信法第三十六條，亦對第一類電信業者規定有補償義務，而第一類電信業者除中華電信股份有限公司外並無國家資本，自不能視為「國庫行政」，但學者李建良先生在討論「損失補償」時亦將電業法上述規定列為「財產上之公益利用」之損失補償範圍，故可見得問題重點在「是否公益利用」而非「有無高權主體利用或使用」，原審於此，顯有判決適用法規不當之違法。原審判決謂「公法上不當得利，以財產移動有因果關係」為要件，進一步要求「一方財產減少，直接構成另一方財產增加」，最後認為上訴人的行政救濟金補償與被上訴人應有之電業法補償無因果關係云云。惟上訴人本無發放行政救濟補償金之義務，額外發放補償金當然在財產上有損失，而發放補償金乃因民眾主張被上訴人之高壓鐵塔影響其使用，上訴人才予以補償，否則無法完成點交，上訴人之補償，只能解釋為電業法上的補償，否則上訴人無需補償民眾，被上訴人亦無需出席上訴人研商如何補償之會議。此由八十七年七月九日會議紀錄之名稱為「研商本市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收範圍內十八筆抵價地（○○○區○○段Ｆ二三及Ｆ二七街廓）上有高壓電線、鐵塔致土地所有權人無法建築使用應如何補償及該高壓電塔、電線之遷移等事項會議紀錄」即可知，故兩造已付、未付之補償金都是電業法上的補償毫無疑問，乃原審判決並未說明理由，即直接認定二者「係屬二事」自屬有判決不備理由之違法及判決適用法規不當之違法。又按兩造八十七年七月九日會議主題就是「．．．應如何補償」，而會議結論雖無被上訴人支付行政救濟金，但結論只有一個「．．．建議以行政救濟金酌予補償」，僅因為上訴人支付行政救濟金之期間只有三年，才在後面載明「如超過三年期限仍未遷移完竣，『由台電公司依相關規定另為處理』」，顯然三年後被上訴人要作的是行政救濟，只是在上訴人主持會議時不便將被上訴人應做的部分寫出來而已。乃原審判決徒以「另為處理」即認不是發放行政救濟金，則「另為處理」之方式為何？被上訴人可否說明？原審判決見解又是如何，均未見說明，原審判決顯有判決不備理由之違法，原審此一心證亦明顯違反一般經驗法則而違法，蓋結論已有「建議以行政救濟金方式酌予補償」，不會再有其它處理方式，否則即屬前後矛盾。因此，由前開會議紀錄可證上訴人與被上訴人間確有行政契約之合意，縱認上訴人與被上訴人未達成行政契約之合意，則上訴人主張公法上不當得利之返還或無因管理費用之給付，如仍認本件並無不當得利或無因管理之情事，則上訴人主張本件為公法上之第三人清償，蓋依電業法第五十一條及第五十三條之規定，被上訴人於原審上訴人所有○○○區○○段Ｆ二三及Ｆ二七街廓等共十八筆土地架設高壓電線及鐵塔，被上訴人本應就其架設高壓電纜及鐵塔以致上訴人所有權能受損部分，予以補償。而上訴人辦理臺北市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收作業，將前開十八筆土地與基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區土地之所有人交換以抵徵收補償費之發放，則系爭十八筆土地之所有權人既已更改為曹榮豐等七十人，則渠等七十人自得依電業法第五十三條之規定，向被上訴人請求賠償。但上訴人為河道整治工程得以順利進行及避免不必要之抗爭，乃斟酌財力及實際情況，以「行政救濟金」之方式，按年度先行發放相當於被上訴人按電業法第五十三條應給付之補償金。此一「行政救濟金」，係上訴人基於徵收補償作業所核定之損失補償以外所為之給付，非屬法定補償之範圍，性質為政策上之給付，被上訴人於原審所提出之內政部七十七年二月十一日台（七七）內字第五七二八四○號函亦同此旨，故被上訴人於原審答辯稱此行政救濟金係上訴人基於徵收事項而發放，是上訴人應盡之義務云云，即與法不合。又曹榮豐等七十人既已收受上訴人所發放之「行政補償金」，按第三人清償債務之法理，於受領之限度內，上訴人於曹榮豐等七十人之受領限度內，自應承受前開電業法第五十三條規定對被上訴人之補償金請求權，犯罪被害人保護法第十二條之規定，亦同此理。末按如法院認本件屬公法上爭議，爰請判決命被上訴人應支付上訴人四千七百一十八萬五千七百四十六元，及自起訴狀送達次日起至清償日止按年息百分之五計算之利息；如認本件屬私法爭議，請依司法院釋字第五四○號解釋意旨移送至有審判權限之普通法院等語。
五、本院按對於高等行政法院所為之終局判決，始得上訴於本院，行政訴訟法第二百三十八條第一項規定自明。本件上訴人於原審對被上訴人提起給付之訴，係依兩造間行政契約、公法上不當得利或無因管理費用等法律關係，不及於所謂「公法上第三人清償」，上訴人於提起上訴，違反上開條項及同法條第二項上訴本院不得為訴之追加之規定，本院對該追加部分不予論述，合先敍明。本件上訴人主張兩造間存在有行政契約之合意，無非以兩造於八十七年七月九日達成結論之會議紀錄為依據。惟依行政程序法第一百三十九條規定：行政契約之締結，應以書面為之。雖該次會議，被上訴人有派遣代表出席，惟依該次會議紀錄內容結論：「
（二）．．．未遷移前已分配之抵價地．．．建議以行政救濟金方式酌予補償，．．．計算救濟金之期限自八十七年七月一日起至九十年六月三十日止共計三年。如超過三年期限仍未遷移完竣，由被上訴人依相關規定另為處理」亦僅係記載由被上訴人依相關規定另為處理，被上訴人顯未就給付上開行政救濟金為承諾，兩造應尚未成立書面之行政契約，即上開會議紀錄結論尚不符行政程序法第一百三十五條：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之」之規定，則不論上訴人給付土地所有權人之補償款性質係公法或私法關係，因本件兩造間根本無契約合致之法律關係存在，上訴人依公法契約關係提起本件訴訟，核無足採。另按電業法第二條規定：「本法所稱電業，謂應一般需用經營供給電能之事業。」第七條規定：「電業經營分左列各種：一公營：國營、直轄市營、縣（市）營、鄉(鎮、市)營屬之。二民營：人民出資經營者屬之。政府與人民合營之電業，政府資本超過百分之五十者，視為公營；其由公營事業轉投資與人民合營，其出資超過百分之五十者，亦同。」足見電業之經營純係電業之經營行為，縱目前被上訴人係以公營之方式組織之，亦屬營利公司之型態，應為「國庫行政」內之行政上營業行為，並無高權主體利用或使用土地之公法性質，至於電業法第五十一條至第五十三條之無害通過權之特別規定，應與民法物權篇所有權相鄰關係類同，屬私法規範，尚難認係公法關係，則電業法第五十三條規定電業對設置線路通過之所有權人之補償，應與民法物權相鄰關係相關規定損害金之性質相同，屬私法爭議，上訴人仍執前詞，堅稱係公法爭議，為其主觀法律見解，亦無足採。況本件上訴人係因「基隆河中山橋至成美橋段河道整治」而作區段徵收，並發放抵價地給被徵收人民，惟因所發放系爭十八筆抵價地，其上本已有被上訴人公司所設之高壓電線，抵價地所有人認為以其所得損失補償不夠，上訴人受取得抵價地所有權之被徵收土地人民要求，以發放「行政救濟金」方式做損失補償。則上訴人發給被徵收土地之人民抵價地及行政救濟金係基於區段徵收補償作業，但縱認被上訴人對系爭抵價地人民有給付義務，亦係基於電業法第五十三條之補償而來，應屬私法上之爭議。又公法上不當得利，係以財產移動有因果關係為要件，亦即一方之財產減少直接構成另一方之財產增加為要件，另公法上無因管理則應以為他人管理事務為要件，亦即基於管理所生之事實上利益歸屬他人之意思及行為，而為他人管理事務，但本件係上訴人依其行政救濟金補償方式而給付，與被上訴人是否與土地所有權人所成立之電業法無害通過權補償，係屬兩事，上訴人以公法上不當得利及無因管理請求償付上開金額，均有未合。本件原審判決駁回上訴人之訴，並無違誤，上訴意旨為無理由，應予駁回。另司法院釋字第五四○號解釋：「事件經本院解釋係民事事件，認提起聲請之行政法院無審判權者，該法院除裁定駁回外，並依職權移送有審判權限之普通法院，受移送之法院應依本院解釋對審判權認定之意旨，回復訴訟之繫屬，依法審判，俾保障人民憲法上之訴訟權。」惟此號解釋僅係就特定案件為之，並非一般經本院認定事件為民事事件者，本院均應依職權或依聲請，裁定將事件移送普通法院管轄，上訴人聲請本院將本案裁定移送民事法院管轄，顯係誤解該號解釋意旨，自不應准許，併此敍明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 林 茂 權法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十七 日