最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第四九○號
上 訴 人 甲○○訴訟代理人 陳倉富律師被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因區域計畫法事件，上訴人對於中華民國九十一年十一月十二日臺北高等行政法院九十年度訴字第六○九八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人所有坐落宜蘭縣○○鄉○○○段牛鬥小段二○地號土地（下稱系爭土地）原屬河川區域內非都市土地一般農業區水利用地，前於八十七年三月間同意供訴外人建坤實業社作為申請採取土石設置之廢土石堆置區，經建坤實業社申請被上訴人核准在案。嗣因建坤實業社申請採取土石之許可證遭撤銷，經濟部水利處第一河川局旋於八十九年六月一日函令建坤實業社依水利法第九十二條之一及台灣省河川管理規則第十五條第一項第七款等相關規定，儘速清除在系爭土地堆置之土石，以免受罰。之後河川區域變更，系爭土地被劃出河川區域外，經經濟部八十九年七月二十六日公告，其權責由被上訴人接管續辦。惟被上訴人尚未接管通知上訴人變更使用，系爭土地自仍得繼續為從來之使用。建坤實業社依經濟部水利處第一河川局函示處理在系爭土地上堆置之廢土石，在回復地形原貌，並無不合。不料被上訴人於八十九年七月二十九日到場查勘，竟認係變更系爭土地之地形地貌，違反管制規定，依區域計劃法之規定對上訴人處以罰鍰，顯然違法。且建坤實業社為系爭土地使用人，被上訴人所指違反行為係該社之行為，縱應處罰，亦應以該社為對象，被上訴人處罰上訴人，亦有違法。訴願決定未予糾正，同屬違法等情，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
二、被上訴人則以：系爭土地為一般農業區水利用地，依法應供水利及其設施使用，既非建坤實業社申准採取土石之地區，上訴人未經申請許可，將系爭土地供建坤實業社堆置土石外運、變更地形地貌，違反非都市土地使用管制規則第六條及區域計畫法第十五條第一項規定，經被上訴人會同相關單位人員於八十九年七月二十九日現場查獲，違規事證明確，被上訴人乃依區域計畫法第二十一條規定裁處為所有權人之上訴人罰鍰新台幣三十萬元並命改正，並無不合等語，作為抗辯。
三、原審以：按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項分別定有明文。本件上訴人所有系爭土地於七十三年經被上訴人依非都市土地使用管制規則編定為一般農業區水利用地，依規定應供水利及其設施使用。之後經經濟部八十九年七月二十六日經（八九）水利字第八九八八八四二六號公告局部變更蘭陽溪河川區域，將系爭土地劃出河川區域外。依行為時台灣省河川管理規則第十七條第一項第七款規定禁止在河川行水區域堆置砂石或傾倒廢土、廢棄物，因此，上訴人將系爭土地作為廢土石堆置區，係屬法令所禁止者。又查被上訴人所核發之土石採取許可證，僅同意建坤實業社○○○鄉○○○段牛鬥小段五地號私有河川地採取砂石，許可有效期間至八十八年九月九日止，並無許可將系爭土地作為廢土石堆置區或堆置砂石之情形。且依建坤實業社之土石採取計畫書，所載作業方式、搬運計畫及所附土石區位置連絡關係圖，均無廢土石堆置或採取次級土石另行堆置之內容，是上訴人所稱被上訴人曾同意系爭土地作為建坤實業社採取土石時之廢土石堆置區或次級土石堆置區一節，即無可採信。上訴人違反非都市土地使用管制規定，提供系爭土地作為廢土石堆置區使用，被上訴人依區域計畫法第十五條第一項及同法第二十一條規定裁處上訴人罰鍰並限期改正，於法並無違誤。又查系爭土地在被上訴人尚未依法另行通知變更使用編定類別之前，本即禁止堆置砂石或傾倒廢土、廢棄物，自無上訴人所稱仍得繼續為從來之使用，合法作為廢土石堆置區可言。且被上訴人為系爭土地之區域計畫主管機關，對違反區域計畫法之行為，依法自有為行政處分之權利，與河川由何機關管理無涉。又區域計劃法第二十一條第一項之處罰對象為違反第十五條第一項之管制使用土地者，上訴人為系爭土地之所有權人，其未經許可擅自將系爭土地同意他人作為違反第十五條第一項管制之使用，該當於區域計劃法第二十一條第一項之構成要件，被上訴人依該條規定予以處罰及命限期改正，於法並無不合。訴願決定遞予維持，亦無不合等情，因而駁回上訴人之訴。
四、查系爭土地為上訴人所有，七十三年間經被上訴人依非都市土地使用管制規則編定為一般農業區水利用地，上訴人將系爭土地作為廢土石堆置區，之後經濟部八十九年七月二十六日經（八九）水利字第八九八八八四二六號公告局部變更蘭陽溪河川區域，將系爭土地劃出河川區域外等情，為原判決確定之事實。原判決以上訴人所為，違反行為時非都市土地使用管制規則第六條規定應依其容許使用之項目使用，及行為時台灣省河川管理規則第十七條第一項第七款規定禁止在河川行水區域堆置砂石或傾倒廢土、廢棄物，不因系爭土地被劃出河川區域外而影響，無異認定上訴人於經濟部八十九年七月二十六日經（八九）水利字第八九八八八四二六號公告局部變更蘭陽溪河川區域，將系爭土地劃出河川區域外以前，即有違反之行為。參考上訴人於八十七年三月具同意書，同意系爭土地作為廢土石堆置區，交付建坤實業社持以申請採取土石之情形，尤為顯然。然而水利法第七十八條第一項第三款對於在行水區堆置砂石或傾倒廢土之行為設有禁止規定，上訴人將系爭土地作為廢土石堆置區，如違反行為時台灣省河川管理規則第十七條第一項第七款之禁止規定，即屬違反水利法第七十八條第一項第三款之禁止規定。依非都市土地使用管制規則第六條規定：「經編定為某種使用地之土地，應依其容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定」，則上訴人之所為即應依水利法之禁止規定處理，此由系爭土地經劃出河川區域外以前，經濟部水利處第一河川局先後於八十九年六月一日以八九水利一管字第Z000000000號函及八十九年六月二十七日以八九水利一管字第八九○二○二七五號函請建坤實業社於六月三十日以前儘速處理系爭土地上堆置之土石，否則將依水利法相關規定辦理，亦可得知。違反水利法第七十八條第一項第三款之禁止規定，水利法第九十二條之一既設有處罰規定，上訴人之所為如有違法，即應依水利法處罰。乃原判決認為上訴人所為違反非都市土地使用管制規則第六條及區域計畫法第十五條第一項規定，應依區域計畫法第二十一條規定處罰，法律之適用即非正確。又依原審證人許榮德證述，系爭土地上之廢土石已經堆置兩年多，及經濟部水利處第一河川局八十九年六月一日八九水利一管字第Z000000000號函說明二，記載系爭土地上堆置有廢土石，暨原判決認定上訴人之違法行為態樣乃將系爭土地作為廢土石堆置區，則原判決認上訴人所為應依區域計畫法第十五條第一項及同法第二十一條規定裁處罰鍰並限期改正，其改正應係將堆置之土石搬離，回復未堆置之原狀。但原處分依區域計畫法第二十一條第一項規定命改正事項為：停止採取土石外運，將堆置土石就地整平恢復原狀。原判決未詳推求審認，遽以原處分所命改正於法無違誤，不無可議。次按申請採取土石，依行為時土石採取規則第六條第一項第四款規定，應具土石採取計畫書圖，依同規則第七條第九款規定，書圖之內容應包括棄土及回填措施。若書圖未包括棄土措施，即屬書件不齊全，依同規則第六條第三項規定，應退回申請。查上訴人同意系爭土地作為廢土石堆置區，出具同意書交付建坤實業社持以向被上訴人申請核准採取土石，申請所具之計畫圖上，亦以紅色標示出系爭土地，註記為廢土石堆置區，如屬依上開規則之規定而為，被上訴人既已發給採取土石許可證，似不能否認同意該廢土石堆置區設置之事實。究竟上訴人之同意系爭土地作為廢土石堆置區，有無經被上訴人核准，攸關上訴人違法行為之成立。上訴人始終主張業經被上訴人同意而核准，參考被上訴人先於訴願補充答辯書，陳述其八十七年十月九日建水字第○○七號函（即土石採取許可證），許可建坤實業社堆置土石，繼於原審答辯狀，又陳述上訴人將系爭土地提供建坤實業社，向被上訴人申請土石採取區周邊劃設作為廢棄土用場地，經被上訴人許可並發給土石採取證有案（第二八頁反面）。被上訴人曾核准建坤實業社作為土石採取區周邊廢棄土用場地（第二九頁反面），及經濟部水利處第一河川局八十九年六月一日八九水利一管字第Z000000000號函說明二，記載系爭土地係建坤實業社在申請土石區周邊劃設作為堆置廢棄土用場地，經被上訴人撤銷土石採取，請儘速處理系爭土地上堆置之廢土石，以免受罰等情，似非無稽。雖被上訴人之後又提出準備書狀，更正陳述為之前答辯書誤認已核准建坤實業社作為廢土石用場地。然依被上訴人之訴訟代理人於原審準備程序陳述，申請土石採取為工務局水利課承辦，不瞭解其程序（第九八頁）。又依證人許榮德即建坤實業社人員在同程序證述，八十七年申請時附上同意書，劃好堆置區，被上訴人並無疑問，土石採取規則沒規定堆置廢土石應另申請，被上訴人在其他案件亦無多此一舉情形。乃原判決並未調查申請案承辦人員，詳查事實原委，僅以建坤實業社之土石採取計畫書所載作業方式、搬運計畫，及土石採取許可證均無廢土石堆置區之記載，即認上訴人主張已得被上訴人核准為無可採信，不無未盡調查之能事而難以昭折服。從而上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由，應廢棄原判決，發回原法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 劉 鑫 楨法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十三 日