最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第五○○號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 財政部代 表 人 乙 ○右當事人間因入出境事件，上訴人不服中華民國九十一年十二月三十一日臺北高等行政法院九十年度訴字第六五一七號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為益華股份有限公司（以下簡稱益華公司）之負責人，該公司滯欠民國（以下同）八十九年二月、四月、六月及八月營業稅本稅、滯納金及利息合計新臺幣（以下同）三三、四一八、二八○元，經臺北市稅捐稽徵處依限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法（以下簡稱限制出境辦法）第二條第一項規定，函報財政部以九十年七月二十三日台財稅第0000000000號函請內政部警政署入出境管理局（以下簡稱境管局）限制上訴人出境，境管局並據於九十年七月二十六日以（九十）境愛岑字第九一七七九號書函禁止上訴人出國。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：稅捐稽徵法第二十四條第三項前段、第四十九條及限制出境辦法第二條第一項所謂之營利事業負責人應係公司負責人即董事長，財政部八十三年九月二十二日台財稅第000000000號函釋逾越法條文意，違法擴張解釋，限制上訴人之自由，違反憲法二十三條之規定。本件上訴人原任益華公司之公司負責人，八十八年六月五日公司股東常會改選董監事，新任董事並已互選董事長，且依據證券交易法向主管機關申報，益華公司於八十八年六月二十五日即向經濟部商業司辦理變更董監事登記，但經濟部卻將全案退回，而益華公司遲至九十年三月三十日始辦妥公司負責人變更登記，該時營利事業登記證部分已因公司欠稅款未繳致使不能變更，此應屬經濟部與益華公司間之問題，與上訴人無涉，被上訴人機關未查明實際負責人，遽將其不利結果歸予上訴人承受，對上訴人顯然不公，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則以：上訴人係益華公司負責人，該公司欠繳已確定之八十九年二、四、六、八月期營業稅，已達限制出境之金額標準，被上訴人機關依臺北市稅捐稽徵處函報轉請境管局限制上訴人出境，洵屬有據。查經濟部商業司為民服務全球資訊網路所載，該公司已於九十年三月三十日變更公司執照之負責人為林振福（非起訴狀所指王鎮鳳），惟營業登記負責人尚未准變更，被上訴人依限制出境辦法第二條及被上訴人七十九年四月十日台財稅第000000000號，及八十三年九月二十二日台財稅第00000000號函釋規定併案限制上訴人出境，洵無違誤等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按公司法第十二條規定所稱「不得以其事項對抗第三人」，係指應登記事項如未登記而言。本件上訴人原任益華公司之公司負責人，八十八年六月五日公司股東常會改選董監事，新任董事於六月十一日召開董事會議，互選董事長為王鎮鳳，並即就任董事長；益華公司雖於八十八年六月二十五日即向經濟部商業司辦理變更董監事登記，然經濟部商業司於八十八年七月五日以經（○八八）商字第○八八一二三二○四號函，請其於一個月內補正或申復；惟益華公司未於期限內補正而遭退件，致未能為公司變更登記，其過失之責仍在於上訴人擔任負責人之益華公司。另查益華公司於八十九年七月十四日向臺北市稅捐稽徵處松山分處，就該公司八十八年度報繳當年度最後一期營業稅所為之聲明書，該公司之負責人仍以上訴人之名義行之，有聲明書一紙在卷足憑，足認八十九年七月十四日益華公司仍以上訴人為該公司代表人之名對外行文，從而上訴人既仍擔任益華公司負責人，自應就其公司所積欠稅款負責。又財政部八十三年九月二十二日台財稅第000000000號函釋意旨，乃為防止營業公司負責人以人頭頂替，且符合公司法第十二條規定，尚難謂逾越限制出境辦法第二條之規定等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按公司法第十二條所謂之不得以其事項對抗第三人，應係指交易行為之第三人，而非指政府機關，行政機關應依職權查明公司實際負責人，而非一味主張依據公司登記事項為準，原判決將此「第三人」擴張適用於政府主管機關，適用法律顯有不當。次按益華公司於民國八十八年六月五日進行董監事改選後，上訴人已非董事，董事長資格當已隨之消滅，至於向主管機關辦理登記僅是行政管理作業問題，並非生效要件，而益華公司除向證交所辦理公告外並於六月二十五日向經濟部辦理董事名冊變更登記，顯見政府主管機關業已知悉益華公司股東會改選事宜，不能稱係不知情之第三人。又觀經濟部商業司覆函可知，經濟部要求就福利委員會是否有向法院登記為法人乙事要求補正，惟益華公司事後未能順利補正，則益華公司即未該當公司法第十二條規定之情事，況且，商業司僅僅對五席董事其中一席有意見，主管機關理應先准其餘四席董監事與監察人之登記，卻將全部登記申請退件，顯非益華公司應辦未辦之過失，原判決顯已違反論理法則且有行政訴訟法第二百四十三條第一項之違法。其次，益華公司以上訴人名義報繳營業稅乙事為上訴人所不知，並非上訴人所為，應係主管機關在益華公司未完成營利事業負責人變更登記前，仍要求須以登記之負責人為聲明報繳人之故，原判決僅以上訴人否認真正之聲明書即認上訴人仍係益華公司負責人實已有行政訴訟法第二百四十三條第一項之違法。再者，國人出入境自由受憲法之保障，稅捐稽徵法二十四條第三項前段、第四十九條規定及限制出境辦法固為法律規定，惟該等條文僅限制「欠稅營利事業單位負責人」出境，而益華公司經改選後之董事長並非上訴人，自無對上訴人限制出境之理由。至於財政部八十三年九月二十二日台財稅第000000000號函釋，擴張解釋所謂之營利事業負責人係指公司登記負責人，顯已逾越公司法第八條、第一百九十二條之規定，而違反憲法第二十二條及第二十三條之規定。況上訴人未任負責人，無權決定清繳欠稅事項，原判決引用上開函釋對上訴人為處分亦無法達促使欠稅清繳之立法目的，而有判決適用法規不當之違法。另益華公司為一上市公司，新任負責人為上訴人之弟，焉有人頭充任之可能，原判決以臆測之詞為斷，亦有判決理由不備之違法，其判決當然違背法令等語。
六、本院按「公司設立登記後，有應登記之事項而不登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登記者，不得以其事項對抗第三人」為公司法第十二條所明定。基於主管機關之公司登記具有公信力，上開規定所指「第三人」，並無善意或惡意之別，亦不以與公司有為交易行為之第三人為限。次按稽徵機關依限制出境辦法第二條第一項規定，報請限制營利事業負責人出境，應以公司登記之負責人為準。如公司發生公司登記負責人變更而不為變更登記，復仍以負責人名義繼續對外代表公司為法律行為者，殊難以該公司之負責人業已變更，而對抗第三人。本件上訴人所稱：益華公司於八十八年六月五日改選董監事、六月十一日選任新董事長、六月十一日其卸任董事長各節縱令屬實，然此一變更事項既未依規定為變更登記，且上訴人於八十九年七月十四日續以益華公司負責人名義代表公司就八十八年度報繳當年度最後一期營業稅提出聲明書（該聲明書蓋有益華公司及上訴人印文），是則上訴人空言否認上開聲明書之真正，並以其已非該公司負責人，未為變更登記屬新負責人之過失云云為由，對抗對該公司具有公法上稅捐債權之被上訴人，自無可採。原判決核無擴張適用公司法第十二條之可言，與公司法第一百九十二條亦無違悖。至上訴人所舉剪報所載台北高等行政法院其他判決，尚無拘束本院之效力。次按司法院釋字第四四三號解釋理由書明示：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」財政部八十三年九月二十二日台財稅第000000000號函示所稱：「稽徵機關依『限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法』第二條規定，報請限制營利事業負責人出境，應以公司登記之負責人為準，如該負責人被限制出境後，發生公司登記負責人變更而營業登記負責人未准變更之情事，則仍應限制營業登記負責人，．．．。」，係主管機關基於法定職權，為執行稅捐稽徵法第二十四條第三項、第四十九條及限制出境辦法第二條之規定，乃確保稅收，而為之細節性、技術性補充規定，為增進公共利益所必要，並未逾越上開稅捐稽徵法、限制出境辦法之立法目的，與憲法第二十二條、第二十三條、公司法第八條、第一百九十二條規定，均無牴觸。上訴論旨執此指摘，均無足採。此外並就原審其他採證認事之職權行使，指摘原判決違誤，聲明廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十九 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 林 茂 權法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十三 年 四 月 三十 日