最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第五二六號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因勞動基準法事件，上訴人對於中華民國九十二年一月二十二日臺北高等行政法院九十一年度訴字第三八三六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人於九十年十一月七日以E-MAIL向被上訴人檢舉其任職之合京保全公司明知並未取得地方主管機關核准經營保全業之公函，亦未依法取得當地政府機關准予設立分公司或分支機構之許可，竟於八十九年底在板橋市○○路○段九樓設立合京保全公司板橋分公司，對外營業招募保全員，亦未依保全業法相關規定報請台北縣警察局為必要之查核，未設置巡迴服務車；另該公司違反勞動基準法第三十條之一、第三十二條之規定逕自強迫保全員每日工作十二至二十四小時，甚至連續工作七十二小時不給充分之休息時間，該公司又時常藉故刻扣保全員薪資，藉口拖欠或拒發保全員薪資，請調查事實後限期改正並依法處理。惟被上訴人所屬勞工局承辦人郭依齡於收受上訴人之申訴案後未於法定之「自受理之日起七日內」，就上訴人申訴內容加以調查，並將處理情形告知上訴人，損及當事人之權益。次查合京保全公司板橋辦事處係為該公司內部之行政建制單位，非為獨立之公司法人，故被上訴人就此並無管轄權。又被上訴人明知上訴人對其所轄之合京保全公司台北（板橋）辦事處之住址未敘明清楚，未依規定命上訴人補正，竟以電話與非其管轄權行使範圍合京保全公司桃園總公司，直接聯繫詢問板橋辦事處之地址、電話等，未依行政程序法四十七條之規定就該「行政程序外之接觸」作成書面資料，通知上訴人或依上訴人之請求交付，復上訴人接到合京保全公司電話告知，該公司九十年十二月六日（九十）合京字第三十一號函，並非該公司寫的，係被上訴人所屬勞工局打樣後請該公司照抄等情。然上訴人提起訴願後，遽行政院勞工委員會訴願審議委員會未經合法之證據調查，逾越法律之授權，於無法律規定依據下，擅自變更上訴人訴願之法條，違背司法院釋字第四六九號解釋云云，求為撤銷原處分之判決。
二、被上訴人則以：按上訴人之勞務提供地在被上訴人所轄區域之內（板橋市○○路○段），依法自有管轄權，合京保全總公司亦有授權李惠美於被上訴人九十年十一月二十八日勞動檢查時，代表公司全權處理本案。故於程序上除與法尚屬無違外，亦非上訴人所稱接觸程序外之第三人。因上訴人並未明白顯示公司地址，基於被上訴人訪查需保護及對檢舉人身份保密之立場，被上訴人所屬勞工局係透過電話一○四並以匿名方式詢問出上訴人所屬公司地址，並函送上訴人公司，請其準備訪查時之相關資料。本案被上訴人已照規定處理，被上訴人公務員執行職務行使公權力亦無故意或重大過失不法侵害請求權人之權利（請其支領薪資），至行政院勞工委員會於勞基法施行細則第四十八條訂定處理時限之規定，僅拘束下級行政機關，與人民權益應屬無涉，並不能因違反上開時限之訓示規定，論以違法相繩等語，資為答辯。
三、原審以：按「勞工發現事業單位違反本法及其他勞工法令規定時，得向雇主、主管機關或檢查機構申訴。」勞動基準法第七十四條第一項定有明文。次按「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情」行政程序法第一百六十八條亦有明定。本件上訴人所為係前揭勞動基準法所規定之申訴，而非行政程序法所規定之陳情，合先敘明。次按「行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而勞動基準法第七十四條之申訴，要屬勞工對於事業單位之違法事項提出舉發，主管機關依該法施行細則第四十八條規定，對於勞工之申訴，固應自受理之七日起內，就申訴內容加以調查，如有違反法令規定情事，應於十四日內通知事業單位改正或依法處理，並將辦理情形通知申訴人，惟此項通知對於申訴人不生准駁之法律效果，非首揭規定之行政處分，申訴人不得對之提起行政訴訟至明。查上訴人訴之聲明有三，㈠請求訴願決定撤銷部分：⒈查本件上訴人因勞動基準法事件不服被上訴人九十年十二月十八日九十北府勞動字第四五九九五三號及九十一年一月二十一日北府勞動字第○九一○○三八八三號函，提起訴願。經查本件上訴人於九十年十一月七日以E-MAIL向被上訴人檢舉其任職之合京保全公司明知並未取得地方主管機關核准經營保全業之公函，亦未依法取得當地政府機關准予設立分公司或分支機構之許可，竟於八十九年底在板橋市○○路○段九樓設立合京保全公司板橋分公司，對外營業招募保全員，亦未依保全業法相關規定報請台北縣警察局為必要之查核，未設置巡迴服務車；另該公司違反勞動基準法第三十條之一、第三十二條之規定逕自強迫保全員每日工作十二至二十四小時，甚至連續工作七十二小時不給充分之休息時間，該公司又時常藉故刻扣保全員薪資，藉口拖欠或拒發保全員薪資，請調查事實後限期改正並依法處理。被上訴人於同年十一月九日以E-MAIL回復上訴人將訂於九十年十一月二十八日訪查合京公司以瞭解實情，如經查屬實，將督促該公司改善。嗣上訴人於同年十一月二十九日函請被上訴人請將函查情形見復及申請調閱卷宗；被上訴人以同年十二月十八日九十北府勞動字第四五九九五三號函復上訴人略以：㈠因合京公司總公司位於桃園，被上訴人就工作規則及勞動基準法第八十四條之一部分無管轄權，㈡薪資請上訴人持身分證正本及印章至合京公司領取，㈢預扣制服費部分請上訴人歸還制服後歸還，㈣閱卷申請一事，依行政程序法第四十六條第二項「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」得不提供給閱，予以拒絕。另被上訴人九十一年一月二十一日北府勞動字第○九一○○三八八三號函主旨明載：「貴公司（指合京公司）勞工甲○○申訴案，經本府於九十年十一月二十八日派員實施勞動條件訪查及貴公司勞工申訴事項，應行改進事項如說明二，請文到後十日儘速改善，並將辦理情形送府備查」等語，說明二則略載：「應行改進事項：㈠勞工每日時間不得超過八小時，貴公司員工檢舉貴公司連續工作二十四小時不給予休假乙事，貴公司於訪查當日僅提供合法之資料是否有規避違法之事實，請貴公司就此部分加以說明並盡速改善。另貴公司係屬八十四條之一之行業．．．，㈡貴公司提報桃園縣政府核准之工作規則請附該規則影本乙份至本府備查，㈢至於貴公司預扣制服費金額及來函稱徐君應於離職前完成各項交接手續部分，雖貴公司提供本府徐君與貴公司之契約．．．但此部分係屬私法事件，請貴公司至本府調解或另依民事爭訟加以解決」等語。⒉核被上訴人九十年十二月十八日九十北府勞動字第四五九九五三號函係針對上訴人之申訴及請求申閱文件部分所作答復，除申請閱卷之拒絕屬行政處分外，均屬事實之敘述，非行政處分；另被上訴人九十一年一月二十一日北府勞動字第○九一○○三八八三號函，係基於主管機關依勞動基準法第四十八條規定，對於合京公司所為之處理，尤非行政處分至明。上訴人自不得對此部分提起行政訴訟。⒊至於上訴人於九十年十一月二十九日向被上訴人申請調閱卷宗被拒部分，要屬行政處分無誤；但查，上訴人於九十年十一月七日始向被上訴人申訴合京保全公司違法一節，被上訴人受理後即於同年十一月九日以E-MAIL回復上訴人，將訂於同年十一月二十八日訪查合京保全公司，足見被上訴人於同年十一月二十九日尚未完成調查，上訴人即欲申請閱卷，則其調查報告即屬行政程序法第四十六條第二項第一款規定之「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」要無疑義，依行政程序法第四十六條第二項規定，被上訴人對於上訴人之申請予以拒絕，於法有據。⒋至於被上訴人未遵守勞動基準法施行細則第四十八條所規定之時程，對於合京保全公司進行調查，並將調查違法情形通知上訴人，要屬另一行政事項，核與上訴人請求閱卷有無理由無涉，併此敘明。㈡請求判命被上訴人就上訴人於民國九十年十一月七日申訴有關合京保全公司違反勞動基準法案件，應於收受本判決五日內依法裁處並作成行政處分，送達當事人部分：按上訴人於九十年十一月七日向被上訴人所為對於合京保全公司違法事項之申訴，並非行政訴訟法第五條第一項所規定之課予義務作為，僅係促使被上訴人發動調查之作為，非「申請」被上訴人作為，且上訴人所申訴之合京保全公司違法事項，係合京保全公司與上訴人間之權義關係，縱上訴人權利或法律上利益受有損害，係合京保全公司所造成，要非被上訴人機關不作為所致，且與司法院大法官會議釋字第四六九號解釋無關，換言之，上訴人之申訴，不符行政訴訟法第五條第一項課予義務之要件，此部分之訴，即不符該法條所規定之要件，欠缺權利保護要件，應予駁回。㈢請求判命被上訴人應於收受判決後，依據行政程序法第四十六條及行政資訊公開辦法相關規定於十五日之內，作成同意上訴人預付費用使用被上訴人與合京保全公司，於行政程序外之接觸所作成之書面資料，含雙方通話紀錄部分：⒈按「公務員在行政程序中，除基於職務上之必要外，不得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸。公務員與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸時，應將所有往來之書面文件附卷，並對其他當事人公開。」行政程序法第四十七條第一項及第二項固有明文；惟此項規定適用之前提，以公務員在行政程序中與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸為要件。⒉查被上訴人受理上訴人申訴後，指派被上訴人所屬勞工局承辦人郭依齡與合京保全公司職員李惠美接觸一節，固為被上訴人所不爭執；惟此項接觸乃被上訴人為調查合京保全公司是否有上訴人所申訴之違法情事所必須，要屬行政程序調查之必要，乃行政程序內之接觸，而非行政程序外之接觸，苟有相關文件亦屬行政決定前準備作業之文件，依行政程序法第四十六條第二項規定得拒絕閱覽之申請，尤無公開之理，而上訴人亦未能提出證明被上訴人職員有何與合京保全公司職員為行政程序外接觸之證據，以佐以實，上訴人此項主張，亦屬無據。綜合上述，上訴人基於勞動基準法第七十四條之申訴，被上訴人雖未依該法施行細則第四十八條規定之時程調查及完成調查，惟上訴人請求撤銷被上訴人調查階段之復函，因上開復函非屬行政處分，自不得提起撤銷之訴，該部分之訴為不合法；另上訴人此項申訴非據以得提課予義務之訴之要件，上訴人請求判命被上訴人應判處合京保全公司、作成處分及命被上訴人提供與合京保全公司行政程序外接觸之文件，均屬要件不備，被上訴人否准上訴人請求，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤（雖對拒絕閱覽申請部分亦予不受理決定，固有不妥，但結論無異），上訴人仍執前詞，提起本訴，核其所述為不合法及無理由，均應駁回。又上訴人提起本件訴訟，依其所述事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。經核並無違誤。
四、上訴論旨除執前詞外，復以被上訴人機關屬員郭依齡、蔡寶安未受被上訴人代表人乙○○合法委任原法院未依職權調查事實證據而為實體判決，原法院未依行政訴訟法第一百二十五條、第一百一十一條命上訴人為訴之變更等語，指摘原判決有違背法令之違誤。
五、第查原判決係以上訴人提起本件訴訟，在法律上顯無理由，不經言詞辯論逕以判決駁回之，自不發生被上訴人機關屬員是否受合法委任代理之問題。次查原審就兩造之聲明爭點事實均詳加調查，並於判決中詳加論斷，當無所稱未依職權調查情事。末查行政訴訟法第一百十一條雖規定，原告在特定條件下，得為訴之變更，但究應否為訴之變更，屬當事人處分權之問題，不屬法院行使闡明權之範疇，法院就此並無闡明之義務，上訴論旨所指各點，均無可採，其求為廢棄原判決難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 清 祥法 官 姜 仁 脩法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十三 年 四 月 三十 日