最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第五三號
上 訴 人 丙○○
乙○○被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 甲○○右當事人間因區域計畫法事件，上訴人不服中華民國九十一年十月二十九日高雄高等行政法院九十一年度訴字第五○九號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由上訴人乙○○所有之雲林縣○○鄉○○○段二八八、二八八之一、之三、之六、之八、之一一、之一四地號及其承租之同段二八八之四、之五地號土地暨上訴人丙○○所有之同段二八八之九、之一二、之一三、之二一地號等十四筆土地，早經編定為一般農業區農牧用地，依法不得作為農牧以外之用，竟未經申請核准，即擅自於上開土地上濫採土石；嗣經雲林縣古坑鄉公所（以下簡稱古坑鄉公所）於民國（下同）八十八年間查察發現後，以八十八年十月十八日（八八）古鄉民字第一四○○五號函通報被上訴人機關，被上訴人乃依行為時（即修正前）之區域計畫法第二十一條規定，以八十八年十月二十五日（八八）府地用字第八八○○○九五六三六號函請上訴人於文到十五日內自行將土地恢復供作農耕使用，否則依同法第二十二條規定移送法辦；該期限屆滿後，被上訴人於八十八年十一月十六日派員會同相關單位赴實地勘查結果，發現現場遭挖掘大量土石，遺留大型窪地乙處，高低處落差約十五公尺深，認上訴人並未依限恢復供農耕使用，乃依行為時區域計畫法第二十二條規定，函送台灣雲林地方法院檢察署偵辦，案經該署檢察官偵查後，認被上訴人所為限期回復土地原狀之公文並未合法送達上訴人之戶籍地，與行為時區域計畫法第二十二條構成要件不符，遂為上訴人不起訴處分，並於處分書理由內促請被上訴人再依上訴人二人之戶籍地重新踐行前開「限期恢復原狀」之程序。嗣區域計畫法於八十九年一月二十六日修正，被上訴人未依上開不起訴處分之意旨重新通知上訴人限期回復土地原狀，勘查是否依限改善，即依修正後之區域計畫法第二十一條第一項規定，以八十九年五月二十二日（八九）府地用字第八九○七一○○九一四號函各處上訴人新台幣（下同）十萬元罰鍰，並命立即停止使用及自行恢復原狀。上訴人不服，提起訴願，經內政部以九十年一月五日（九○）台內訴字第八九○六四四四號訴願決定撤銷原處分，責由被上訴人於二個月內另為適法之處分。被上訴人乃以九十年一月三十一日（九○）府地用字第九○○○○○二八○一號函請上訴人二人於文到十五日內自行回填良質土方恢復土地原狀，否則依新修正區域計畫法第二十一條第一項規定處罰，嗣並於九十年七月十六日派員會同相關單位人員赴實地勘查，發現現場遭挖掘大量土石，遺留大型窪地乙處，未見回復原狀，遂依修正後區域計畫法第二十一條第一項規定，以九十年八月一日（九○）府地用字第九○○七一○三七七三號函對上訴人二人各處十萬元罰鍰，並限期三個月內自行填回良質土，恢復土地原狀。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
上訴人起訴主張：本件被上訴人對上訴人所為裁罰等處分，係依據古坑鄉公所八十八年十月十八日（八八）古鄉民字第一四○○五號查報函辦理。惟按非都市土地使用管制規則第五條第一項、第六條第一項及各種使用地容許使用之項目附表一所定，使用地類別第五類（農牧用地）之容許使用項目，第（一）項為農作使用；第（七）項為採取土石（限於採取當地土石）。則採取土石應為農牧用地容許使用項目之一。況且八十八年十月十八日古坑鄉公所查報時，上訴人並未於系爭十四筆土地內濫採土石，僅有農作使用，何來違反規定。按修正前區域計畫法第二十一條並無處罰鍰及按次處罰之規定，本案被上訴人依區域計畫法第二十一條對上訴人予以處罰，訴願決定亦與以維持，顯然被上訴人及訴願機關並未參照新舊法之間對上訴人之權益有無損害為考量。次按行政程序法第一百三十一條第一項、第二項及第一百三十二條規定，本件縱認上訴人於八十八年十月十八日古坑鄉公所查報當時，有觸犯區域計畫法第十五條規定，亦已超過五年請求權時效期間而時效完成。況本案土地開耕時間實係八十一年間，為改良土質，故將雜石取走，填補好的土壤，以利種植農作物，迨至八十一年六月間，遭移送台灣雲林地方法院檢察署偵查後，上訴人即無挖採砂石行為。嗣經台灣雲林地方法院刑事庭判決乙○○無罪，並經台灣高等法院台南分院對事實重新調查後，認定上訴人是在私人之土地上挖掘土石，於承租之同前鄉段二八八之四、之五地號公有土地上並無挖取土石之情形。而原處分既經內政部九十年一月五日台（九○）內訴字第八九○六四四四號函撤銷，被上訴人於九十年一月一日行政程序法第一百三十一條規定公布施行後之處分當然無效，內政部未詳加審查實有未合。綜上所述，上訴人之「行為時」，既在區域計畫法修正前，自應適用修正前之區域計畫法，被上訴人及訴願決定機關之決定，均屬違法，為此求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：系爭土地自七十八年間起，遭上訴人二人在未經核准之情形下擅自開挖、濫採土石，致系爭土地至今仍遺留大型窪地乙處，古坑鄉公所認渠等之行為業已違反區域計畫法第十五條第一項對於非都市土地使用管制之規定，始以非都市土地使用管制規則第五條規定檢查，並以八十八年十月十八日（八八）古鄉民字第一四○○○五號函查報被上訴人，被上訴人為此前後依區域計畫法規定予上訴人二人為數次之處分；惟其對被上訴人限期恢復原狀之命令置之不理，並期藉行政救濟之手段以規避渠等應負之作為義務；被上訴人所為之處分，經內政部訴願審議決定並無不合之處；況系爭土地至今仍未見恢復原狀，上訴人二人之違規情事仍繼續存在，被上訴人依現行區域計畫法第二十一條第一項規定對上訴人二人所為之處分，並無不當等語，作為抗辯。
原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：本件上訴人開始濫採砂石之行為固發生於新法修正公布之前，然其所造成之破壞當地地形地貌之事實關係，於新法修正公布之後仍繼續進行，並未終結，此由原處分書中所附九十年七月十六日之會勘紀錄中可證，被上訴人依會勘結果而以新法之規定科處上訴人罰鍰並課以回復原狀之義務，乃涉及法律適用上「不真正溯及」之問題，按法律不溯及既往原則，對於繼續的事實關係或法律關係進行之中，終結之前，依原有法律所作法律評價或所定法律效果尚未發生，而相關法律修改時，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去的構成要件事實，既非法律溯及適用，於法治國家法安定性及信賴保護之要求，原則上並無牴觸（最高行政法院九十年度判字第六七一號判決參照）。再按，如該事實或法律關係，係於行政法規生效前發生，於法規生效後仍繼續存在且尚未終結者，仍得適用生效後之法規，不生溯及既往與否之問題（最高行政法院六十二年度判字第二六九號、六十三年度判字第一○七號判例參照）。經查，本件上訴人之違法行為固於區域計畫法第二十一條修正公布前即已存在，然該行為所造成之違法事實關係於該項條文公布生效前，被上訴人對上訴人處罰之行政處分，既經訴願機關撤銷而失其效力，即尚未經過舊有條文之法律評價亦未發生法律效果，則依適用新修正規定之結果，可能使該條文本應向將來發生之法律效果，連結部分修正前已發生之構成要件事實，而發生前述法律不真正溯及適用之情形，進而可達成行政管制之目的。是本件上訴人於系爭土地上大量挖掘砂石之變更系爭農牧用地地形地貌之行為，被上訴人所為行政處分適用八十九年一月二十六日修正公布施行後之區域計畫法第二十一條之規定，即無不合。次查，本件上訴人違規採取土石，違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地行為，經被上訴人以上開函通知限期改善回復原狀後，上訴人仍未遵期予以回復原狀，持續至被上訴人九十年七月十六日派員會同相關單位人員赴實地勘查時，仍發現現場有挖掘大量土石，遺留大型窪地乙處之違章情形；則上訴人違反區域計畫法第十五條第一項之行為至被上訴人為本件處分時，顯然繼續存在，並未排除，自無行政程序法第一百三十一條之五年時效適用可言。是以上訴人之主張，顯屬對行政機關處罰權性質有所誤解，核不足採。再者，依區域計畫法第二十一條之規定，上訴人丙○○縱使並無參與挖掘砂石之行為，但已違反善盡管理人之維護義務，故被上訴人對之處罰，依法並無違誤。上訴人引台灣雲林地方法院九十年度易字第四六九號無罪判決書執為本件行政處分違法之依據，亦不足採等詞，為其判斷之基礎。
本院按基於法治國家之法安定性與人民信賴保護之要求，行政法規原則上並不具有溯及既往之效力，以尊重人民之既得權利與既成之法律關係，此即法律不溯及既往原則。次按對於違反行政法上義務者，依法予以處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。為使行為人對其違反義務之行為可能遭受之處罰有所認識，俾負法律上應有之責任，自應以其違反義務行為時之法律有處罰之明文為限，方符合處罰法定主義原則。查八十九年一月二十六日修正公布前之區域計畫法第二十條，對違反同法第十五條第一項之管制使用土地者，並無處以罰鍰之明文，原判決以上訴人之違法行為固於區域計畫法第二十一條修正公布前即已存在，然該行為所造成之違法事實關係，於該項條文公布生效前，既尚未經過舊有條文之法律評價，亦未發生法律效果，則依適用新修正規定之結果，可能使該條文本應向將來發生之法律效果，連結部分修正前已發生之構成要件事實，而發生法律不真正溯及適用之情形，進而以達成行政管制之目的。是上訴人於系爭土地上大量挖掘砂石之變更地形、地貌之行為，被上訴人所為行政處分適用八十九年一月二十六日修正公布施行後之區域計畫法第二十一條之規定，即無不合等詞。經核原判決對上訴人過去違反行政法上義務之行為，以其所造成之違法事實，尚未經過舊有條文之法律評價，而適用其行為後已變更之法律追溯處罰，已與前揭法律不溯及既往原則及處罰法定主義原則有違，不無適用法規不當之違法。至原判決所援用之本院六十二年判字第二六九號及六十三年判字第一○七號判例，均係針對行為人於法規變更後仍繼續有違反該新法規之行為所為之處罰，核與原判決所認定本件違章行為係發生於法律修正之前，不能適用行為後修正公布之區域計畫法第二十一條第一項規定之情形不同；另本院九十年度判字第六七一號判決並非判例，對本案不生拘束效力。又查八十九年一月二十六日修正公布前、後之區域計畫法第二十一條第一項關於違反區域計畫法規定之法律效果不同，其管制之對象、違法之要件、可否處以罰鍰及違法行為人應負之法律責任有別。基於實體從舊原則，本件有無違反修正前區域計畫法第二十一條第一項之規定？又被上訴人於九十年七月十六日派員會同相關單位人員實地勘查結果，上訴人有無違反修正後區域計畫法第二十一條第一項之行為？事實尚欠明瞭，即有詳予調查之必要。原審另謂上訴人丙○○縱使並無參與挖掘砂石之行為，但已違反善盡管理人之維護義務，故被上訴人對之處罰，依法並非無據等語，然未說明其違反義務行為時之何項法律定有處罰之明文，亦有可議。上訴論旨，指摘原判決違誤。為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十三 年 二 月 二 日