最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第六二五號
上 訴 人 威信不動產顧問股份有限公司代 表 人 乙○○訴訟代理人 蔡進良律師被 上訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 甲○○右當事人間因建築執照事件，上訴人對於中華民國九十二年一月二十九日臺北高等行政法院九十一年度訴字第二四八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為興建台北市內湖區德明市場新建工程，領有被上訴人民國八十九年五月二十五日核發之八九建字第一七五號建造執照，嗣於八十九年十一月四日申請展延開工日期至九十年二月二十四日。被上訴人於九十年四月十七日上午十時派員赴現場會勘，認上訴人於領照後九個月內（含展期）未申報開工，乃以九十年五月二十三日北市工建字第九○四三一六五五○○號函將系爭建造執照予以作廢。上訴人不服，提起訴願，台北市政府訴願審議委員會於九十年十月二十五日以北市訴（忠）字第九○二○五八四五一○號書函通知延長二個月決定，嗣台北市政府於九十年十一月十五日以府訴字第九○一七七七九六○一號訴願決定駁回，上訴人仍不服，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人於九十年六月二十八日向台北市政府提起訴願，迄九十年九月二十八日止已逾三個月不為決定，遲至九十年十月二十五日始來函「延長二個月」已屬違法，依行政訴訟法第四條規定，自得起訴請求撤銷；台北市政府違法延長訴願決定期間，上訴人無奈於九十年十一月十四日再提出補充訴願理由書，詎台北市政府收文後竟不予審閱，於隔日復一改前述違法拖延不為決定反而於次日即為決定並繕妥訴願決定書，對上訴人提出之補充訴願理由書完全不予理會，且未載明駁回訴願之理由。又上訴人與台北市政府簽訂有「台北市政府核准投資興建零售市場契約書」以興建內湖區明德市場，被上訴人係契約當事人台北市政府之下屬單位，訴願機關為台北市政府本身，台北市政府一以該契約標的建造執照作廢為理由要求與上訴人解約並沒收高達近新台幣一千五百萬之保證金，另以不理會上訴人主張台北市政府違約致未開工之事實，片面擷取「未開工」廢照之斷章取義法令廢止上訴人合法取得之建造執照，顯違誠信原則並嚴重損害上訴人權益，況上訴人有開工行為，被上訴人無理由將上訴人建造執照作廢，且開工期限亦可以像竣工期限一樣可以延長，如果建造執照不能延長被上訴人何以要發九十年四月十九日北市工建字第九○四二八六五一○○號函。綜上，爰請將訴願決定及原處分撤銷等語。
三、被上訴人則略以：上訴人起造被上訴人核發之八九建字第一七五號建造執照工程，係八十九年五月二十六日領取建照，開工期限至八十九年十一月二十五日，上訴人於八十九年十一月四日申請開工展期，將開工期限展延三個月至九十年二月二十四日，惟逾期未申報開工，案經台北市市場管理處函知被上訴人表示該工程迄未辦理開工，請惠予查明該建造執照是否仍然有效，俾辦理後續事宜，案經被上訴人電話聯絡上訴人，並於九十年四月十七日上午會同上訴人代表蔡丕哲現場勘查，工程未申報開工，且現地並無實際工作，未達開工之標準，被上訴人乃以九十年四月二十日北市工建字第九○四二八八○九○○號函復台北市市場管理處並副知上訴人；被上訴人復以九十年五月二十三日北市工建字第九○四三一六五五○○號函知上訴人將該執照予以作廢。上訴人於本件所舉之各事項，與執照是否應予作廢無涉，該執照既已逾期未申報開工，且現場並無實際開始工作是為事實，建造執照當予作廢。上訴人請求被上訴人撤銷所為之行政處分，顯屬無據。另被上訴人九十年四月十九日北市工建字第九○四二八六五一○○號函係對變更設計部分之抽查與開工與否無關，且開工期限依法律規定不能延長等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：被上訴人於九十年四月十七日上午十時派員赴系爭建造執照工程現場，會同起造人代表勘查，依所附現場照片四幀所示全無如挖土、整地、打樁、從事安全措施等實際開始工作之跡象，此有會勘紀錄表及照片附於原處分卷可按，是上訴人主張已開工一節，洵無可採。按建築法第五十三條對照同法第五十四條規定，可知建築法對於不能如期開工或完工者，均有得申請展期之規定，惟後者係以二次為限，每次不得超過六個月，而前者僅有一次，且不得超過三個月，至於逾期未開工或未完工亦均規定建造執照作廢，上訴人主張開工期限於展期後仍得二次展期，無足採信。又被上訴人固曾於九十年四月十九日發函北市工建字第九○四二八六五一○○號予上訴人，並有該函於原處分卷可按，惟查該函說明略謂係依內政部所頒「建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點」及被上訴人所訂「台北市建造執照（變更設計）建築師簽證案件考核處理原則」之規定會審結果，請委託人於不符項目施工前，依規定完成改正程序等語，尚與開工期限無涉。末按本件被上訴人依建築法第二條第一項前段規定既為主管機關，其自有依法發給及作廢建造執照之權責，不因起造人與其上級機關或其他機關有何民事契約糾葛而異。綜上所述，上訴人之主張，為無可採，原處分依建築法第五十四條第二項之規定將系爭建造執照作廢，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。至上訴人主張本件有訴願延期通知及訴願決定逾法定期限作成、未具理由、訴願決定機關與上訴人間訂有投資興建契約書等瑕疵，應予撤銷云云，查違反訴願法第八十五條第一項規定之效果，係得主張行政訴訟法第四條第一項規定，並非當然無效或應予撤銷，又本件訴願決定，理由達二頁餘，上訴人謂不具理由，顯有誤會；至訴願決定機關為台北市政府係依訴願法第四條第四款之規定，訴願法乃至行政程序法僅規定有人員之迴避，而無機關之迴避，上訴人如此主張，違反機關權限法定之原則，殊不足採。被上訴人為核駁之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不當，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張被上訴人違約在先，致使上訴人無法開工，造成建照遭作廢之情事發生。被上訴人於八十五年七月二十九日府市建字第八五○五三七八八號函謂「市場使用部分及其附屬設施應以投資人名義登記為起造人」，然於上訴人實際進行時，市場管理處竟擴大解釋為整棟大樓全部必須以投資人名義登記為起造人，因此導致土地所有權人恐其權益受損，進而拒絕上訴人於其所有之土地進行工程；另廟宇遷移部分，被上訴人停車管理處為配合內湖301KOl停車場之興建，竟將原座落於停車場預定地上之廟宇遷移至緊鄰市○○○○道上，造成上訴人開工困難，依投資契約第七條規定被上訴人應協助處理，上訴人亦函請被上訴人編列土地徵收乙案以利廟宇遷移，卻未獲回應；本投資案原核准投資設計總容積為一萬零四百七十九點五平方公尺，惟於上訴人依契約書申請建照執照時，被上訴人同意之總容積竟僅有九千七百八十八點四七平方公尺，容積面積減少六百九十一點零三平方公尺，嚴重違反約定。上訴人無法開工導致執照作廢實因被上訴人違反契約在先，原判決對此並未審酌。又原判決依據之建築法第五十四條第三項，對於起造人於領得建築執照後，未能於法定期限及展期內開工，雖規定「逾期執照作廢」，然廢止授益處分依行政程序法第一百二十三條第一款規定，其性質係屬「裁量處分」，換言之起造人逾越法定開工期限未開工，是否或如何廢止建造執照，主管機關仍有裁量權原處分機關廢止系爭建造執照，具有裁量違法事由，訴願決定及原判決未予糾正，亦屬違法。原處分機關要使上訴人儘速開工，應選擇上訴人損害較為輕微之措施，何況本案涉及公共設施零售市場之興建，政府既為核准投資，自應於法律允許範圍內，排除相關障礙，原處分機關卻以消極態度處理，未能充分顧及公益及業主之利益狀態，不僅違反行政程序法第九條規定，亦違背同法第七條規定之比例原則，同時構成「公益原則」之違反，原判決對此未依行政訴訟法第一百二十五條第一項及第一百三十三條前段規定予以糾正，自亦違法。況原處分機關於廢止系爭建照前，即九十年四月十九日以北市工建字第九○四二八六五一○○號函，依同年三月五日所屬建築管理處與台北市建築師公會共同會審決議，令上訴人「請委託設計人於該部分施行前，依規定完成改正程序」，表示原處分機關無意即刻廢止建照，惟竟出爾反爾，使行政程序法第八條失去規範意義，惟原判決對此卻以「尚與開工期限無涉」寥寥數語帶過，顯有違誠信原則及信賴保護原則，綜上，爰請廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分等語。然查「直轄巿、縣（巿）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定，核定其建築期限；建築期限標準，由直轄巿、縣（巿）政府於建築管理規則中定之。前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期。但以二次為限，每次不得超過六個月，逾期執照作廢。」、「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。但展期不得超過三個月，逾期執照作廢。」建築法第五十三條、第五十四條分別定有明文。另「建築法第五十四條所稱『開工』係指起造人會同承造人、監造人依建築法規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實際開始工作，如挖土、整地、打樁、從事安全措施等而言，其僅搭建工寮或圍籬及呈送開工報告而尚無其他實際工作者，不得視為開工。」亦經內政部六十三年十二月三日所為台內營字第六○八五二八號函釋在案。而本件上訴人為興建台北市內湖區德明市場新建工程，領有被上訴人八十九年五月二十五日核發之八九建字第一七五號建造執照，嗣於八十九年十一月四日申請展延開工日期至九十年二月二十四日。嗣被上訴人於九十年四月十七日派員赴現場會勘，因上訴人於領照後九個月內未申報開工，亦無實際開始工作為事實，且上訴人承攬台北市內湖區德明市場新建工程訂定契約之對造係臺北市市場管理處，被上訴人則為台北市主管建築管理機關，其權責乃依建築法及其相關規定實施建築管理，與上訴人無訂定任何契約，要無違約之可言，亦非有配合上訴人辦理契約相關事項之權責及義務。被上訴人乃將系爭建造執照予以作廢。揆諸前開規定，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張台北市內湖區德明市場新建工程業已開工；開工期限於展期後仍得二次展期；訴願延期通知及訴願決定逾法定期限作成、未具理由等瑕疵，應予撤銷各節，為不可採等情。明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時建築法等法令規定及函釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法，且無違誠信原則及信賴保護原則；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。
綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十九 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 鄭 淑 貞法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十三 年 五 月 十九 日