最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第六二九號
上 訴 人 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 柴啟宸律師
王剛律師被 上訴 人 臺灣警察專科學校代 表 人 丙○○訴訟代理人 葉秀美律師右當事人間因眷舍事件，上訴人不服中華民國九十一年十二月二十日臺北高等行政法院九十一年度訴字第七五○號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：一、上訴人等於民國（下同）六十五年八月以前，均任職於被上訴人改制前之臺灣省警察學校，經配住於被上訴人所管理之系爭眷舍。該眷舍於六十五年八月九日以前，即已改建完成為集合住宅。依行政院所頒佈之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法，眷舍房地合於該辦法第五條（就地改建）、第六條（騰空標售）、第八條（現狀標售）所定之情形。且於本辦法六十五年八月九日修正發佈前，經改建為集合住宅其基地已做合理利用者，得照就地改建前之規定程序讓售予原配住人。行政院且同時頒訂中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點及臺北市區公有眷舍房地專案處理計畫，對符合已建讓售之眷舍房地，專案計畫內尚列為第一階段工作項目。上訴人等配住系爭眷舍，符合上開處理作業要點關於已建讓售各項規定，應即讓售與原配住人即上訴人等，詎被上訴人竟未遵照辦理。上訴人等嗣雖先後調職，離該學校，但取得系爭眷舍之已建讓售原配住人身份，並不發生任何影響。二、上訴人等係請求已建讓售，自應優先適用行政院頒訂之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法及處理作業要點與已建眷舍房地讓售計畫，暨台北市區公有眷舍房地專案處理計畫，至事務管理規則於此則無適用之餘地。因二者雖同為行政院頒訂之行政命令，但前者則具有特別法性質，自應優先適用，原判決竟對原決定及原處分上開錯誤不予糾正，顯有判決不適用法規之違法。三、經查中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法等行政法規並未預先定有施行期間，上訴人等又早於六十五年八月以前即以原配住人之身分住用，因被上訴人未曾依照規定辦理已建讓售，上訴人在客觀上受有利益之損害，自應依司法院釋字第五二五號解釋受信賴保護，原判決竟謂上開辦法業經廢止，上訴人等無主張信賴保護之餘地，顯係故意扭曲事實而不適用有利於上訴人之解釋。又上開辦法如已停止適用，依首開解釋，為減輕損害，自應允由上訴人等以原配住人之合法資格繼續居住，予以補救，原判決竟亦未予採取，顯有判決不適用法規之違法。四、原判決有理由矛盾之違法情形：原判決既有：「原告（即上訴人）乃循序提起本件行政訴訟，訴願決定雖係以嗣後之重覆處置函為程序標的，但不影響原告為本件行政訴訟之請求，原告起訴自屬合法」之論述，旋又謂：「於宿舍之遷讓返還，係以兩造間使用借貸之法律關係業已消滅為前提，應屬基於私經濟之關係，本件原處分關於應儘速繳回宿舍之通知部分，自非行政處分。依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款規定，原告之訴為不合法，應予駁回，原訴願決定機關所為不受理決定，並無不合。」云云，是原判決就上訴人之訴，既認其合法於前，又認其不合法於後，前後互相矛盾，顯有判決理由矛盾之違法。五、原判決有法規適用違法情形：本件屬於公法性質，與國民住宅條例所定之情形不同，原判決執意偏袒，竟以矛盾之論斷謂係私法性質事件，誤引司法院釋字第五四○號解釋，顯有適用法規不當之違法。六、原判決有判決理由不備之情形：依特別法優於普通法之原則，本件無適用事務管理規則餘地，原判決竟謂上訴人等非系爭眷舍之原配住人，而未詳細說明其理由，主觀偏執，顯失公平，有判決理由不備之違法。原判決並有違背言詞辯論公開之違法情形。七、被上訴人延不辦理讓售系爭眷舍與上訴人之手續，反以借貸關係通知遷還，是被上訴人乃故意隱藏不為辦理已建讓售之用心，而以催還眷舍作為替代，因而此項通知，乃混合公法與私法之﹁雙層行政行為﹂。被上訴人前於八十八年四月三日警專總字第八八○○○○一八一○號函，即已陳明系爭眷舍十二戶﹁集合住宅﹂住戶，除其中一戶已貸款購屋；一戶獨身死亡外，其餘十戶均係於七十二年五月一日事務管理規劃修正前，為被上訴人依法核准配住「眷屬宿舍」有案之原配住人（上訴人在內）。乃檢附辦理已建讓售各項有關資料，報經警政署核轉內政部辦理讓售與「原配住人」有案可稽，足證系爭眷舍非屬「職務輪調宿舍」至為明確。再按「事務管理規則」七十二年五月一日修正前，亦無「職務輪調」宿舍之分類。此次提出並無證據足以證明，因依中央各機關學校國有眷舍處理辦法第三條規定，各機關學校管理之眷舍，其供實施職務輪調之宿舍，應報經行政院核准保留，茲被上訴人未能提出報經行政院核准保留之公文，顯係空言主張，不足採信。請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：一、查上訴人等係因任職被上訴人學校關係，始獲配住系爭宿舍，故兩造間應屬私經濟之使用借貸法律關係，因使用借貸之私權關係所生之爭執，屬於民事訴訟範圍，上訴人等依法不得提起行政爭訟。二、依八十八年十二月十四日修正前中央各機關學校國有眷舍處理辦法第三條第三款之規定，系爭眷舍顯不屬於前揭辦法所訂應列冊層報行政院處理之眷舍房地，自亦不適用前揭辦法第九條已建讓售之規定。從而，上訴人主張被上訴人未依前揭辦法、中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點及台北市區公有眷舍房地專案處理計畫，於限期內辦理已建讓售，致上訴人等候處理，而續住至今，為被上訴人應作為而未作為云云，要無足採。三、﹁台北市區公有眷舍房地專案處理計畫﹂內定有辦理期限者，係指符合已建讓售之眷舍房地而言，然系爭眷舍既不屬於應列冊層報行政院處理之眷舍房地，自無前開處理計畫第六點所訂於二年內完成出售手續之適用。該專案處理計畫第五點所定之限期辦理，係指擬定計畫後之限期辦理完成；該專案處理計畫第十點之考核措施係就實施計畫核定後所為之獎懲措施。因此，上訴人以眷舍房地列冊報請行政院核定後之實施計畫之考核懲處，認被上訴人應依限辦理，無為斟酌裁量之餘地，而應主動辦理云云，容有誤謬。四、系爭宿舍係被上訴人為考量所屬同仁（多為警職人員），常有職務輪調或遠道通勤或家居偏遠或無力購屋者，為解決同仁居住問題，安定同仁工作，於五十六年十二月間向民間購地，於五十八年一月三十日興建完成，供同仁「職務輪調」使用之宿舍。內政部警政署以九十年元月三日（八九）警署人字第三○一六八九號函否准上訴人「已建讓售」之申請，被上訴人乃以原處分函復上訴人，被上訴人就本件已建讓售已盡陳報之義務，係因權責單位內政部以不合要件否准，被上訴人並無應作為而未作為。
五、且按「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第九條第一項規定所稱原配住人，應指眷舍房地擬辦理已建讓售當時，該眷舍之合法現住人。」行政院人事行政局八十三局給字第四八九八號函釋在案。查上訴人至八十八年四月三日始擬辦理「已建讓售」，斯時上訴人乙○○、甲○○早已調職，依事務管理規則之相關規定應遷出系爭宿舍，已無合法權源占有系爭宿舍，顯非合法現住人，自無前開眷舍處理辦法第九條規定之適用。上訴人辯稱中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法具有特別性質，應優先適用云云，顯無理由。六、本件上訴人於八十三年二月二十六日向被上訴人申請辦理已建讓售，請求將系爭宿舍讓售予上訴人，被上訴人嗣於八十四年一月十九日函復請求上訴人遷讓繳還宿舍，雖對於上訴人申請已建讓售事項並無提及，然既函復請求遷讓繳還宿舍，即係否准上訴人已建讓售之申請，否則，被上訴人應請上訴人辦理承購事宜，無請求遷讓宿舍之必要，自不因該否准函之用語、形式，而認其非屬行政處分，原判決認事用法，於法自屬有據。七、至嗣後之重覆處置函包括九十年九月十三日
（九十）警專總字第○六二一六號函，因已具體載明否准上訴人已建讓售之申請，另再附帶要求上訴人繳回宿舍，參照改制前行政法院判例暨司法院釋字第四二三號解釋意旨，自應分別認定其法律關係，原判決認繳回宿舍部分，屬基於私經濟之關係，非行政處分；申請已建讓售部分，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，自得提起行政爭訟，自無矛盾之處。八、上訴人於六十八年二月七日六十八局肆字第二七六五號函尚有適用期間，未曾以系爭宿舍原配住人之身分，取得已建讓售之權利，上訴人並無任何信賴之事實，欠缺信賴之要件，無信賴保護原則之適用，原判決認事用法，並無不當。甚且，六十八年二月七日六十八局肆字第二七六五號函規定「調職人員其調職機關與其原服務機關並非同一輔助單位時，其原住眷舍提供改建，宜由基地原管理之改建住宅單位給予貸款及配售一戶改建住宅。」，係針對「原住眷舍提供改建」之情形，與本件上訴人申請已建讓售之情形不符，亦無該函規定之適用，上訴人謂本件有該函之適用，顯無理由，請判決駁回上訴等語，資為抗辯。
本院按中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第九條規定：「眷舍房地不合於第五條、第六條、第八條所定之情形且於本辦法民國六十五年八月九日修正發布前，經改建為集合住宅，其基地已作合理利用者，得照就地改建之規定程序讓售與原配住人。」本件上訴人甲○○、乙○○及訴外人黃金池、周竹治、汪惠德等五人原係任職於被上訴人臺灣警察專科學校改制前之臺灣省警察學校，因任職關係經配住被上訴人經管之臺北市○○路○○○巷○號及十號之宿舍，因上訴人先後調離被上訴人處，經被上訴人多次函請上訴人騰空繳回宿舍，上訴人並未依限辦理。嗣上訴人依中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點規定，向被上訴人申請辦理將系爭眷舍讓售予上訴人，經被上訴人於九十年九月十三日以警專總字第六二一六號函復，除否准上訴人所請之外，並請上訴人於文到三個月內繳回宿舍。上訴人不服，提起訴願，遭內政部九十一年一月四日台內訴字第九○○○○八八三○○號訴願決定不受理，上訴人仍表不服，遂循序提起行政訴訟。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、關於上訴人請求撤銷原處分對「上訴人於文到三個月內繳回宿舍」之通知部分：按「主管機關直接興建及分配之住宅，先由有承購、承租或貸款需求者，向主管機關提出申請，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，並無若何之權力服從關係。性質上相當於各級政府之主管機關代表國家或地方自治團體與人民發生私法上各該法律關係，尚難逕謂政府機關直接興建國民住宅並參與分配及管理，即為公權力之行使。至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟。」業經司法院釋字第五四○號釋示在案（參照解釋理由書第二段）。是依上開釋文所釋示之雙階段理論，關於宿舍之遷讓返還，係以兩造間使用借貸之法律關係業已消滅為前提，應屬基於私經濟之關係，本件原處分關於應儘速繳回宿舍之通知部分，自非行政處分。上訴人等依法不得依行政爭訟程序，提起訴願及行政訴訟，是訴之聲明就此部分非原審之權限，依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款規定，上訴人此部分之訴為不合法，應予駁回，原訴願決定機關所為不受理決定，並無不合。至於上訴人訴之聲明關於申請「已建讓售」部分，既經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，自得提起行政爭訟，原審自應實體審究。二、關於訴之聲明第二項後段及撤銷訴訟部分，上訴人係請求「被上訴人應將系爭房屋，依照原國有眷舍房地處理辦法及處理作業要點規定，分別辦理已建讓售或為有利於上訴人之其他處分。」上訴人訴訟代理人陳稱係指「被上訴人應呈報行政院辦理核定辦理眷舍事宜」，是以所應審究者，厥為上訴人是否有公法上之權利為上開請求？三、經查被上訴人曾於八十八年四月三日以警專總字第八八○○○○一八一○號函就上訴人申請就系爭宿舍辦理「已建讓售」，由內政部警政署以八十八年四月二十日八八警署人字第四○三九三號函層轉內政部，經內政部以八十八年四月二十六日台（八八）內總字第八八○二四五○號函請內政部警政署依相關規定補正後再報，再經內政部警政署以八十八年四月三十日八八警署人字第四七○六八號函轉被上訴人。被上訴人乃於八十九年十二月六日以（八九）警專總字第○○五四八號函呈請內政部警政署就本件相關疑義釋示，經內政部警政署以九十年元月三日（八九）警署人字第三○一六八九號函附內政部八十九年十二月二十二日台（八九）內總字第八九○四八三三號函否准「已建讓售」之申請，被上訴人乃以原處分函復上訴人。由以上被上訴人所為陳報經過，可知被上訴人就本件「已建讓售」事件，已盡其陳報之事實上之行為義務，但因權責單位內政部以不合要件否准，是以上訴人再為「被上訴人就本件『已建讓售』應呈報上級機關核准」之事實行為公法請求，無權利保護必要，應以訴訟判決駁回。四、退一步言，縱認上訴人得再請求被上訴人呈報本件「已建讓售」申請，上訴人亦非請求之權利人：㈠、按中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第九條規定之「原配住人」，應指眷舍房地擬辦理已建讓售當時，該眷舍之合法現住人。上訴人主張係指應予辦理已建讓售眷舍之原配住人云云，顯不合法律之真義，係自已解釋法規，並不足採。㈡、經查上訴人乙○○於六十八年間調職；上訴人甲○○於六十七年間調職，旋於七十八年間調回，八十一年間復調離被上訴人學校，以上均為上訴人所不爭，並有催告函在卷可稽，自可信實。則不論依七十二年四月二十九日修正前事務管理規則（四十六年六月六日台四六人字第三○五八號令頒）玖、宿舍管理第二十條或修正後第二百四十九條第二項規定，上訴人乙○○於六十八年間調職時；上訴人甲○○於八十一年間調職時，均已無合法權源占用系爭宿舍，應即遷出系爭宿舍。又事務管理規則修正前與修正後，對調（離）職人員並無得續住宿舍之規定，且均明定應在三個月內遷出宿舍。亦經行政院人事行政局（七四）局肆字第一八七四一號函釋在案，足證上訴人等均已非屬合法現住之原配住人，上訴人顯無申請「已建讓售」之公法上請求權，上訴人以其係原配住人身份申請「已建讓售」，自屬無據。㈢、司法院釋字第五二五號解釋雖認行政法規之廢止或變更，應兼顧規範對象信賴利益之保護。但亦特別指明純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍，此經司法院釋字第五二五號闡釋甚明。上訴人主張依行政院人事行政局八十三年十二月二十七日八十三局給字第四四八九八號函示及八十二年五月二十五日以八十二局肆字第一五○四五號函將六十八年二月七日六十八局肆字第二七六五號函停止適用，是在其停止適用前，上訴人等之原配住人身分係屬合法云云。惟查任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。姑不論上開六十八年二月七日六十八局肆字第二七六五號函令對上訴人是否有適用，縱六十八年二月七日六十八局肆字第二七六五號函得為信賴之基礎，但並非謂凡曾具原配住資格者，不問上開規定是否廢止，終身享有原配住之優待，是以在有關規定停止適用時，倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。就本件而言，其於六十八年二月七日六十八局肆字第二七六五號函尚有適用期間，上訴人並未曾以系爭宿舍原配住人身分，取得已建讓售之權利，上訴人等並無任何信賴之事實，則欠缺信賴之要件，亦無信賴保護原則之適用。㈣、另上訴人所提行政院七十二年四月二十日函頒之「台北市區公有眷舍房地專案處理計畫」中第十一點、其他配合措施（三）亦明示：「對不合續住眷舍之現住人（如已出國、已成年就業之遺眷、頂讓等）及已輔購住宅人員，依法收回其眷舍。」，經查上訴人等均為調離職人員，依事務管理規則並無得續住宿舍之規定，且明定應在三個月內遷出宿舍，上訴人等人自屬不合續住宿舍之現住人。另上訴人援引臺灣省政府人事處六十八年四月二十五日人四字第二九八一號函釋，係指符合眷舍房地處理辦法第八條第一項（後修正為第九條）規定「已建讓售」之原配住人，如已他調並已退休者，宜由眷舍房地管理機關辦理已建讓售及貸款，本件上訴人等人既不符合處理辦法第八條第一項（後修正為第九條）所定已建讓售原配住人之資格，自無適用該函釋之餘地。五、從而，被上訴人依首揭規定，否准上訴人「已建讓售」之申請，並無不合。訴願決定理由雖有不同，但結果並無二致，均應予維持。本件上訴人之訴為一部不合法，一部無理由，均應予駁回，因將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴人仍執詞主張系爭眷舍符合處理作業要點已建讓售之規定，事務管理規則並無適用餘地，且有判決理由前後矛盾之情形，核係其主觀之見，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十九 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 鄭 淑 貞法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十 日