最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第六五七號
上 訴 人 庚○○
丑○○丙○○壬○○己○○癸○○辛○○丁○○戊○○子○○上訴人兼右十人送達代收人 甲○○被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十二年二月二十日臺中高等行政法院九十年度訴字第一三七○號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人起訴主張：被上訴人為開發新社區，同時取得臺中縣大里市立新國小用地，申請區段徵收臺中縣大里市○○○段一三七之二七二地號等四○三筆土地，並一併徵收其土地改良物，報經內政部民國八十九年十月九日台內中地字第八九八○六三六號函核准徵收，被上訴人以八十九年十月十三日府地區徵字第二八四四二四號公告徵收，上訴人均為被徵收土地所有權人。被上訴人以八十九年十一月十五日府地區徵字第三一九七七五號函知各土地所有權人，訂於八十九年十一月二十一日至二十三日三天發放補償費。上訴人向被上訴人提出陳情，經被上訴人以八十九年十一月十五日府地區徵字第三○一六五一號函復，略以：「二、查本案前經本府以八十九年十月二十七日八九府地區徵字第二七四九八四號函復有案，至有關本區段徵收案之地價補償經本縣地價及標準地價評議委員會八十九年第六次會議決議以八十九年公告土地現值加四成辦理補償。三、另有關地價疑義部分，俟本府（地價單位）查明後另案函復」上訴人不服，循序提起行政訴訟。查上訴人等共有坐落臺中縣大里市○○○段一五四之七地號、同段一五四之一七地號等兩筆土地，係屬臺中縣大里市擴大大里（草湖地區）都市計畫範圍內之公共設施用地，而被編訂為道路用地，此有臺中縣大里市都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書可稽。又該兩筆土地位於大里市立仁橋的十五尺道路旁，交通便捷，鄰近樓房林立，商業繁盛，惟被上訴人辦理區段徵收時，未就系爭土地之環境及價值予以斟酌，並比較鄰近土地之公告現值，竟以八十九年不合理之之公告現值每平方公尺新臺幣（下同）二千六百元或二千元加四成徵收發放補償費，顯屬偏低，且欠公平合理。因此上訴人請求被上訴人應按近鄰之臺中縣大里市○○段○○○號土地於八十九年度之公告現值每平方公尺一萬五千元，以及臺中市○區○○段三二八之七七地號土地於八十九年度之公告現值每平方公尺二萬二千元，取其中間之公告現值即每平方公尺一萬八千五百元計算給付徵收補償費予上訴人，以符公平合理原則等情，爰請判決將被上訴人八十九年十一月十五日八九府地區徵字第三○一六五一號函及八十九年十一月十五日八九府地區徵字第三一九七七五號函所為之處分暨內政部九十年七月五日台（九十）內訴字第九○○四六六九號及九十一年一月三十日台內訴字第九一○○○九一三五號訴願決定均撤銷；被上訴人應重為下列區段徵收補償金額之處分，並給付上訴人癸○○、丁○○、丙○○、辛○○、壬○○各八十四萬九千四百四十九元，給付上訴人庚○○、丑○○各四十二萬四千七百二十五元，給付上訴人己○○三十四萬六千零七十二元，給付上訴人戊○○、子○○各二十九萬八千八百八十元，給付上訴人甲○○六百萬零五百三十元，並均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。
被上訴人則以：被上訴人為開發新社區，同時為取得大里市立新國小用地需要，經內政部台（八九）內中地字第八九八○六三六號函核准辦理擴大大里（草湖地區區徵收後，由被上訴人以八十九年十月十三日八九府地區徵字第二八四四二四號公告徵收，公告期滿後復以八十九年十一月十五日八九府地區徵字第三一九七七五號函通知發放地價補償費，而上訴人等人亦分別領取補償費竣事，本案已完成法定徵收程序。然上訴人就本案之區段徵收範圍及徵收程序提出異議並陳請撤銷本區段徵收案，經被上訴人函復無土地徵收條例第四十九條規定應辦理撤銷徵收要件之適用，無法據以辦理在案。按被上訴人辦理公告現值調整作業時，須考量當地之土地使用現況、性質、各項條件，參酌該地區影響地價之各項區域因素、調查該地區之土地一般正常市場價格及兼顧地價區段之地價均衡性，並依據平均地權條例第四十六條規定暨地價調查估計規則等相關法令規定，經提請臺中縣地價及標準地價評議委員會評定通過，報內政部備查，依法公告有案。上訴人等所有坐落大里市○○○段一五四之一七地號土地，劃屬二一○地價區段，為合理反映地價動態及土地實值，該地價區段之公告土地現值自七十九年由每平方公尺五○○元，迄八十九年已逐漸調整至每平方公尺二○○○元，另同段一五四之七地號土地劃屬二一○之一地價區段（八十五年由二一○區段劃出），自七十九年由每平方公尺五○○元，迄八十九年已逐漸調整至每平方公尺二六○○元，十年來調幅已高達四倍，該等土地其所屬區段地價及公告土地現值之訂定符合平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則等相關法令規定等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，關於撤銷訴訟部分：㈠被上訴人八十九年十一月十五日八九府地區徵字第三○一六五一號函部分：查被上訴人之上開函，係函復上訴人關於撤銷徵收、停止工程及徵收作業之申請，說明該案前經被上訴人八十九年十月二十七日八九府地區徵字第二七四九八四號函復在案，並附帶說明有關該次區段徵收案之地價補償依據，另有關地價疑義部分，被上訴人表明俟查明後另案函復，均係對事務之說明，核其性質僅係觀念通知，並非行政處分，不得作為撤銷訴訟之標的，上訴人對非行政處分提起撤銷訴訟，此部分訴訟不備訴訟要件，其訴不合法。㈡被上訴人八十九年十一月十五日八九府地區徵字第三一九七七五號函部分：經查上開函文係被上訴人通知各土地所有權人發放補償費時間，關於地價補償清冊，前經被上訴人八十九年十月十三日八九府地區徵字第二八四四二四號區段徵收公告時，一併公告在案，故系爭函係發放補償費之通知，核屬觀念通知性質，亦非行政處分，上訴人訴請撤銷亦不合法。訴願決定就上開二函以無理由駁回其訴願，理由雖有未洽，惟結論並無二致，仍應予維持，本件撤銷訴訟部分爰不另為裁定，併以此判決駁回之。關於課以義務訴訟部分：按課以義務訴訟，依行政訴訟法第五條規定，應先向政府機關提出申請，因該政府機關不作為或否准所請，並經訴願程序後始得提起行政訴訟。經查，上訴人於八十九年十月十三日系爭區段徵收公告前，雖曾多次陳情請求「調高系爭土地之公告現值」，惟其所為請求尚與「重為區段徵收補償金額之處分」有間。又上訴人八十九年十月十六日「緊急異議陳情書」僅係請求撤銷區段徵收而已，並無片語隻字請求被上訴人重為補償金額之處分，自難解為其意在請求重為（調高）區段徵收補償金額之處分。另上訴人訴願書表明係不服被上訴人八十九年十一月十五日系爭二函文提起訴願，其訴願理由雖曾提及：渠等曾陳情請求調高系爭土地之公告現值至一萬五千元至二萬二千元之間，以免影響土地被徵收後應受補償之權利，被上訴人依偏低之公告現值發放補償費顯欠允當云云，亦非可認定其已就請求被上訴人重為補償金額之處分提起訴願。從而上訴人此部分訴訟，係屬不備起訴要件，其訴為不合法，爰不另為裁定併此以判決駁回之。關於給付訴訟部分：按縣市區徵收之土地補償地價，應先有行政處分存在方有依據，未經作成行政處分之前，原土地所有人逕行請求給付區段徵收之土地補償地價即無所依據。本件給付訴訟部分，依上訴人之理由所載係請求被上訴人依據臺中縣大里市○○段○○○號及臺中市○○段三二八之七七地號公告現值之平均數，即每平方公尺一萬八千五百元，以之計算補償地價，扣除其已受領之地價，請求被上訴人給付其差額及自起訴狀繕本送達翌日起算之法定利息。惟查本件並未經被上訴人作成調高系爭土地補償地價之處分，上訴人訴請被上訴人給付補償地價之差額及利息，即無理由。本件上訴人之訴一部分為不合法，一部分為無理由，因將上訴人在原審之訴駁回。
上訴意旨略謂：查被上訴人對於上訴人所有番子寮段一五四之七、一五四之一七地號土地徵收時，雖依八十九年土地公告現值加四成補償，惟查系爭土地自八十四年七月起至八十九年十月十三日被上訴人公告區段徵收為止，其六年間之公告現值幾無變動或調整之幅度極少，反觀鄰近一五八之五九、一五八之六四地號土地，亦編定為道路用地，惟其每平方公尺之公告現值即調整至一萬六千元，兩相對照下，同係編定為道路用地，然其公告現值竟相差八倍之多，有欠公平合理，顯已違反司法院釋字第五一
三、五一六號解釋意旨。又系爭土地係屬都市計畫區內之公共設施保留地，依土地徵收條例第三十條第一項規定，其徵收自應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償其地價，惟被上訴人未注意及此，竟按不合理之公告土地現值，於八十九年十月十三日以八九府地區徵字第二八四四二四號區段徵收公告徵收，上訴人獲悉後，乃向被上訴人提出緊急異議並陳情，請求被上訴人即刻撤銷台中縣擴大大里（草湖地區）都市區徵收案，停止工程及徵收作業之進行，以敦促被上訴人就該徵收補償費作公平合理之補償，嗣被上訴人於八十九年十一月十五日以八九府地區徵字第三○一六五一號函復，因被上訴人對於該地價補償之質疑迄未答復，且上開八九府地區徵字第三○一六五一號函記載本件區段徵收案之地價補償經本縣地價及標準評議委員會八十九年第六次會議決議八八十九年公告土地現值加四成辦理補償，足見該函所載對於徵收上訴人所有上開兩筆土地，係按八十九年公告土地現值加四成辦理補償，其為一種行政處分，而屬於意思表示範圍，應非觀念通知性質，且上訴人就該函所為之處分提起訴願時，內政部亦認為上訴人在程序部分並無不當，而予實體上之決定，原審認為上訴人係請求撤銷徵收，與土地徵收條例第四十九條撤銷徵收之要件不合，殊屬誤會。上訴人經訴願程序後提起本件訴訟，請求被上訴人依據近鄰臺中縣大里市○○段○○○號及臺中市○○段三二八之七七地號土地公告現值之平均數，即每平方公尺一萬八千五百元計算補償地價，扣除已受領之地價後，請求被上訴人給付其差額及自起訴狀繕本送達翌日起算之法定利息，並無不合云云。
按訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」原判決以被上訴人八十九年十一月十五日八九府地區徵字第三○一六五一號函之性質僅係觀念通知，並非行政處分；另被上訴人八十九年十一月十五日八九府地區徵字第三一九七七五號函係發放補償費之通知，亦屬觀念通知，亦非行政處分，均不得作為撤銷訴訟之標的，上訴人對該非行政處分提起撤銷訴訟，即非合法而予駁回，經核於法並無違背。上訴人主張上開八十九年十一月十五日八九府地區徵字第三○一六五一號函係行政處分云云，殊無足採。次按土地徵收條例第十七條規定：「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第十八條第一項規定：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」第二十二條第一項及第二項分別規定：「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」、「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」準此，土地權利關係人對於徵收之公告有異議，經以書面提出，且仍不服主管機關之處理者，主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。本件依被上訴人八十九年十一月十五日八九府地區徵字第三○一六五一號函說明三、，業已敘明「另有關地價疑義部分，俟本府（地價單位）查明後另案函復」，自應俟被上訴人查明後之情形，依前開規定辦理。原判決以上訴人請求被上訴人應重為區段徵收補償金額之處分，未經訴願程序，其訴為不合法；另請求追加給付徵收補償費部分，按縣市區徵收之土地補償地價，應先有行政處分存在方有依據，未經作成行政處分之前，原土地所有人逕行請求給付區段徵收之土地補償地價即無所依據。本件原告給付訴訟部分，因未經被上訴人作成調高系爭土地補償地價之處分，被上訴人訴請被上訴人給付補償地價之差額及利息，即無理由而予駁回，經核亦無不合。上訴論旨，執前述理由，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十六 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 高 啟 燦法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十六 日