最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第六六九號
上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺南縣政府代 表 人 乙○○右當事人間因有關補償事務事件，上訴人不服中華民國九十二年一月十五日高雄高等行政法院九十一年度訴字第九二二號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人主張：一、上訴人於民國（下同）五十八年三、四月間在坐落台南縣○○鎮○○○段五八九之二地號（即分割後之五八九之九四地號、五八九之九五地號、五八九之六五地號）土地從事墾植並建屋居住。上訴人於五十八年間，基於信賴當時台灣省政府五八．二．二三府農祕字第三五八七六號令頒「台灣省國有林事業區內濫墾地清理計劃」之方法，即台灣省五八．十．十一府農祕字第五三九九二號令核准之「清理計劃處理程序」三、乙規定辦理申報。依當時台灣省政府台灣警備總司令部會銜「五八府農祕字第九二九六三號、（五八）鑑道字第一○五○四號」公告二、辦理申報手續，經調查實測審核後得分別准予保管訂約造林。上訴人符合前開規定，依法提出申報，有被上訴人所轄「新化鎮公所」六十一年十月三日新化鎮建字第八九八七號令，依被上訴人六一．九．一六南府建林字第八五三二八號令，諭知上訴人前往領界補辦測量，是被上訴人承認上訴人之墾民資格甚明。被上訴人未曾否決上訴人申報資格之任何措施，上訴人基於對上開行政法規之信賴，二十餘年來於系爭土地上投注心血財力闢建「騎士馬場」，亦經被上訴人以六四．四．一八南府觀字第三八一八四號函、（六七）府建觀字第八○四七一三號函研議納入「虎頭埤風景整建計劃」案內。
二、茲被上訴人先是就前開行政規則之處理不置可否，實測審核之事延宕二十餘年，又容任上訴人墾地營生，甚為帶動「虎頭埤風景區」之觀光事業，鼓勵上訴人再斥資擴建馬場吸引觀光人潮。今被上訴人欲收回系爭土地，唯依司法院釋字第五二五號解釋意旨，上訴人請求被上訴人合理補償損害，並非無據。原審對上訴人此部分主張，恝置未審，自有判決不適用法規之違法。三、據被上訴人所屬「台南縣虎頭埤風景區管理所」七四．七．一○虎管字第一一七號函附「七十四年六月十四日跑馬場整建補償協調會紀錄」，決議文可徵「補償原因」自始係「違建占用戶均係自謀退除役官兵，生活困苦，所有違建及佔地墾植均在二十年以上，所花心血及金錢相當可觀，除法令規定補償外，應酌予辦理土地改良救濟及生活救助」。原判決採信被上訴人陳述，謂其與上訴人協調補償金乃為收回系爭土地之便宜措施，而認係「行政契約」，即與上揭協調會決議文所示之補償目的有所牴觸，是本件「補償損失」之法律性質究竟為何？實非無疑。退萬步言，縱認係「行政契約」，「同意補償」及「同意補償後之金額協調」，亦屬二事。本件就「應予補償」部分應屬「行政處分」，而之後屢經協調者亦在決定應補償金額之範圍及數字而已。此有台南縣虎頭埤風景區管理所於八十一年七月六日以八十一虎管字第一九四號函通知上訴人表示：「台端佔用本所野營活動育樂區房屋拆除及地上物補償業經台南縣政府核定為新台幣貳佰柒拾伍萬肆仟參佰肆拾捌元，請於文到七日內攜帶私章及國民身分證前來本所具領，逾期強制執行拆除，請查照。」等語，可徵：（一）果係行政契約，內容應係基於合意，若金額係經被上訴人「核定」，且同時通知具領，即顯無需待上訴人同意。由此觀之，本件補償損失應係早有決定，再協商補償金額，根本無意思合致之問題，亦無上訴人同不同意之問題，是本件顯非「行政契約」至明。（二）又果爾可予「強制執行拆除」，又何需藉行政契約浪費公帑補償予無權占有之人。原判決既認本件係「行政契約」，卻未說明其存在前提之「公法上法律關係」為何？即有判決理由不備之違法。其認知「行政契約」之論據，非但與所引用之書證內容牴觸，而有不依證據認事之違法，且理由構成亦存在邏輯上之矛盾。原審未經深究，忽略上訴人是否有應受保護之信賴利益存在，以「無法源依據」為由，判決駁回上訴人於原訴訟程序之訴，有判決不適用法規之違法。請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人未提出答辯狀。
本院按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第九十二條第一項定有明文。同法第一百三十五條則規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」而司法院釋字第三四八號解釋理由書亦敍及：「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」故行政處分與行政契約最大之差異在於行政契約須因雙方意思表示一致而生法律效果，至於行政處分則因行政機關單方面之意思表示即生效。本件上訴人自五十八年起無權占用坐落台南縣○○鎮○○○段五八九之九五地號、五八九之六五地號、五八九之九四地號等國有保安林地，種植果樹、建屋及養馬，被上訴人為收回該等土地，多次與上訴人協調以給付補償救濟金方式收回土地，惟協調並未能成立，被上訴人乃向民事法院起訴請求上訴人交還土地，經獲勝訴判決確定，並經臺灣臺南地方法院於八十四年十二月二十日強制執行完畢。嗣上訴人於九十一年四月十日向被上訴人請求補償，被上訴人以九十一年四月二十九日府地籍字第○九一○○五六七二二號函復上訴人：「本案既經本府循司法途徑解決，自無補償費可言」等語，否准上訴人之請求。上訴人不服，遂循序提起行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：一、按所謂國家損失補償責任係指公法人或其機關基於公益，依法行使公權力時，侵害人民之財產或其他權利，致其值得保護之權益遭受侵害達嚴重程度或已構成特別犧牲情形，依法規定應對其所受侵害予以補償之謂。經查，被上訴人為收回系爭土地曾多次經由台南縣虎頭埤風景區管理所與上訴人進行協議，希望透過協議方式，由被上訴人給付補償金予上訴人，而上訴人則同意由被上訴人收回之方式收回系爭土地，但因上訴人未能接受台南縣虎頭埤風景區管理所提出之補償金額，故未能達成協議等情，已據兩造分別陳述甚明，並有協調會會議紀錄影本附卷可稽。又上訴人係無權占用系爭土地，且其亦未因時效而取得系爭土地之地上權，亦未獲准放領或放租系爭土地等情，業經最高法院八十四年度台上字第二○六七號民事判決認定甚明；又被上訴人為收回系爭土地依法規並無補償上訴人之義務，而其與上訴人協調補償金乃為收回系爭土地之便宜措施一節，復據被上訴人陳述在卷。上訴人占用系爭土地既無合法權源，則上訴人之使用系爭土地本質上係無權占有，故被上訴人透過與上訴人協議補償金方式收回系爭土地，其性質自非上開所謂之損失補償，而是經由被上訴人與上訴人約定，由被上訴人提供一定之金錢給付，並使上訴人接受同意交還土地之對待給付義務，以達到收回系爭被占用土地之行政目的之行為，此行為性質上應為行政契約之訂立。而本件兩造並未能就此達成協議，亦已如前述，則兩造間就系爭土地之補償及收回之行政契約即未成立。故台南縣虎頭埤風景區管理所於與上訴人開會未能達成協議後之八十一年七月六日，再以八十一虎管字第一九四號函通知上訴人表示：「台端佔用本所野營活動育樂區房屋拆除及地上物補償業經台南縣政府核定為新台幣貳佰柒拾伍萬肆仟參佰肆拾捌元，請於文到七日內攜帶私章及國民身分證前來本所具領，逾期強制執行拆除，請查照。」等語，顯係就「被上訴人願提供一定之金錢給付，但上訴人須接受同意交還土地之對待給付義務」一事，再為成立契約之要約行為，而非為一行政處分。蓋台南縣虎頭埤風景區管理所與上訴人多次協調之目的，即是希望透過給付補償金之方式促使上訴人同意於一定期間自行搬遷，或同意台南縣虎頭埤風景區管理所雇工拆除，此觀七十四年六月十四日協調補償會會議紀錄即明。而因上訴人是無權占用系爭土地，成立無權占有之法律關係，故被上訴人之片面同意給付補償金，並無法發生被上訴人因此得取回上訴人所占用土地之法律效果。則被上訴人豈可能於多次就補償金額協調不成，無法收回土地之情況下卻願給付補償金予上訴人。足見此函文不論於被上訴人主觀意思上或客觀評斷上，其均非因被上訴人單方面之意思表示即對外直接發生法律效果之行政處分，而僅為重申原協調會決定之補償金額不變之意旨，及希望上訴人能接受原補償協調會所提條件之要約。然就被上訴人此一要約，上訴人並未依要約內容予以承諾。而被上訴人嗣後係依據最高法院八十四年度台上字第二○六七號民事確定判決，經由民事強制執行程序始達到收回系爭土地之目的一節，已如前述，故兩造間就由被上訴人給付補償金，而上訴人則同意交還土地一事，並未達成協議成立行政契約，且被上訴人亦未為同意無條件給付上訴人補償金新台幣（下同）二百七十五萬四千三百四十八元之處分一節，即堪認定。故上訴人主張被上訴人已為同意給付上訴人補償金二百七十五萬四千三百四十八元之處分，並據以請求被上訴人給付云云，顯有誤會，不足採取。二、再被上訴人八十一年九月三日（八一）府建觀字第一一五八五四號函主旨係謂：「台端在新化虎頭埤風景區內違建佔住房屋建物，請在民國八十一年九月十四日前搬遷拆除完畢，否則以強制執行方式處理，請查照。」其說明㈠則稱：「台端違建構築建物及地上物補償費業經虎頭埤風景區管理所查估完竣，並經多次協調不果，不予具領且拒不搬遷，影響風景區管理發展至鉅」等語，有該函影本附卷可按。然此函經上訴人提起訴願後，業經臺灣省政府八十一年十二月十日八一府訴一字第一七五八一九號訴願決定撤銷發回原處分機關另為適法之處分，其理由則略謂：「原處分機關予以核算補償費新台幣二百七十五萬四千三百四十八元，惟其並未說明該項補償費係依據何種法令及標準核算。且森林法第五十一條係刑事罰，原處分機關得否認定及處罰？值得商榷」等語，有該訴願決定書影本附卷可稽。查被上訴人八十一年九月三日（八一）府建觀字第一一五八五四號函，係一通知上訴人為自動拆遷之函文，然因上訴人係無權占有系爭土地，核與依相關法令所為之土地或地上物之徵收補償無涉，是被上訴人對上訴人所占有之土地並無得逕為行政執行之權源，故而被上訴人此一函文亦不生公法上行政執行前之告戒效力，而此函文內容更與上訴人本件所爭執之補償金無涉，且上述訴願決定亦非表示被上訴人應另為「對上訴人補償」之處分，是上訴人以被上訴人未依訴願決定另為適法處分為由，主張其有權請求被上訴人補償云云，更無足採。三、至上訴人另主張之台南縣興建公共設施拆除合法房屋查估補償辦法，及七十七年台南縣辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準，因上訴人係屬無權占用系爭土地，核與土地或地上物之徵收補償無涉，故其不僅非屬該等辦法適用之對象，且依上訴人所主張之協調會紀錄記載，此等辦法僅是協議過程中，被上訴人主張據為比照計算補償金之基準，有該協調會紀錄可按，故上訴人援為請求被上訴人給付本件補償金之依據，更屬誤會，不足採取。再上訴人所稱與其同樣情形之人皆獲補償云云，係因該等占用人均有與被上訴人成立由被上訴人給付補償金以收回土地之協議，核與上訴人並未就「由被上訴人給付補償救濟金方式收回土地」一事與被上訴人達成協議訂立行政契約之情形不同，是上訴人予以比附援引，並據為爭執，自屬誤解，而無可採。四、綜上所述，上訴人既係無權占有系爭土地，則被上訴人本無予以補償之法源依據，且兩造間並未就被上訴人應給付上訴人補償金一事成立行政契約，而被上訴人亦未作成同意補償上訴人二百七十五萬四千三百四十八元之處分，則上訴人顯無請求被上訴人為補償之請求權存在。是被上訴人就上訴人所為補償之請求予以否准，即屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人給付上訴人建築物及地上物補償金五百萬元，均無理由，因將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨仍謂本件並非行政契約，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十六 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 鄭 淑 貞法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十六 日