最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第七○二號
上 訴 人 銓敘部代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○右當事人間因俸給事件，上訴人對於中華民國九十二年三月十三日臺北高等行政法院九十一年度訴字第二七二號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文原判決關於撤銷復審決定及再復審決定暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人現職司法院民事廳書記官，於民國八十九年十一月十日原任台灣台北地方法院委任第三至第五職等執達員職務，經該院八十九年十二月十四日（八九）北院文人字第七六八七三號擬任人員送審書，以被上訴人自八十四年十二月二十四日至八十八年三月二十三日止曾任預備軍官年資，申請依後備軍人轉任公職考試比敘條例之規定，比敘為委任第五職等本俸三級三五○俸點。案經上訴人以其係預備軍官陸軍政戰中尉退伍，尚非比敘條例規定之對象，僅得依公務人員俸給法施行細則之相關規定提敘俸級，爰採其八十五年七月至八十七年六月計二年年資，提敘本俸二級，審定合格實授，核敘委任第三職等本俸三級三○○俸點。嗣被上訴人於九十年二月二十日申請重行審定，請求提敘俸級為委任第三職等本俸四級三一○俸點，經上訴人以九十年三月十三日九十特一字第二○○○五五四號書函否准在案。被上訴人不服，提起復審、再復審，均遭駁回，被上訴人仍不服，遂提起本件訴訟。
二、被上訴人於原審起訴主張略以：㈠原處分所適用之法令違反「受委任者不得再委任之法理」及司法院釋字第五二四號解釋文。關於「後備軍人轉任公職時，其原在軍中服役之年資，應予合併計算。」立法機關已於軍人及其家屬優待條例第三十二條第二項規定：「前項年資計算辦法，由行政院會同考試院定之。」惟行政院及考試院始終未執行該項法律規定，而以職權命令取代授權命令，自非依法行政原則之所許。此外，司法院釋字第四五五號解釋文末段意旨，亦要求行政院會同考試院依軍人及其家屬優待條例第三十二條第二項規定，訂定該後備軍人轉任公職年資計算辦法。上訴人未得法律授權，逕自訂定上開認定要點，據以侵犯人民之基本權利，故基於人民之基本權利應優先保護之上位概念，上開認定要點無授權之依據，參照行政程序法第一百五十八條第一項第二款規定應屬無效，其據以作成之行政處分亦屬違法，應予撤銷。㈡「軍中年資採計」係屬涉及人民權利之事項，而非行政機關關於細節性、技術性之事項，原處分所適用之法令違反法律保留原則。法律保留原則，係法治國家依法行政原則之要求，該原則要求行政機關欲作成行政行為時，須有法律依據。法律保留原則，乃屬憲法層次之原則，拘束國家立法、行政及司法機關，且中央法規標準法第六條規定「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」同法第五條「左列事項應以法律定之：二、關於人民之權利、義務者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」等規定即可明瞭。至於何種事項，應由法律規定，我國法制係採重要事項保留說。而何者屬重要事項，有關人民之權利、義務固屬其例，然參酌司法院大法官會議歷次解釋意旨以觀，傾向於以「是否對於受憲法所保障之基本權利有重大影響」為判斷標準。而軍職年資採計係屬受憲法所保障之基本權利有重大影響之事項。被上訴人本有軍職年資三年三個月，在上訴人依據公務人員俸給法施行細則及上開認定要點適用之結果，竟僅採計年資為兩年，對薪俸之支領數額非無影響，難謂對人民之權利無所限制；然上訴人所依據之公務人員俸給法施行細則及上開認定要點，並無法律之明確授權，顯有違反「授權明確性原則」之疑義，據以適用，顯有違法。㈢原處分違反平等原則，「八十九年一月十五日之前有軍職年資而擔任公務人員之人」與「八十九年一月十五日之後有軍職年資而擔任公務人員之人」在本質上究竟有何不同而有合理正當之理由得為差別待遇？如上訴人無法合理說明有何不同，則上訴人依據所為之行政處分已違背平等原則。復依據上訴人適用上開認定要點之結果，被上訴人三年三個月軍職年資僅採計二年，其所提敘之俸級，非但影響擔任公務人員之升遷及憲法上服公職之權利，更影響公務人員每月之薪俸數額；且司法院釋字第四五五號解釋認為「此項年資之採計對擔任公務員者之權利有重大影響，應予維護。」可知軍職年資之採計屬重大事項之範圍，故更不容上訴人為違反平等原則之差別待遇。綜前所述，足證被上訴人指摘原處分違法係有合理根據，此亦可由俸給法第十七條修正說明二「查公務人員採計公務年資提敘俸級，原在公務人員俸給法施行細則第十五條規定，茲以提敘制度與公務人員俸級權益息息相關，提升於本法規範，以符法律保留原則。」之反面推論，得知修正前之俸給法施行細則第十五條及第十五條之一規定與公務人員曾任年資採計提敘俸級認定要點係違反法律保留原則之法令，故據此法令所為之行政處分亦屬違法之行政處分。縱然俸給法、俸給法施行細則已為修正，且上訴人之上級機關訂定有「公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法」，惟原處分作成之時即已違法，不因其後之法令修正而有不同，學者有謂原處分發布時合法，事後不可能變為違法；反之，違法之處分，亦不能事後變為合法。即撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態。故原處分仍屬違法之行政處分。上訴人機關仍應依八十九年一月十五日以前之法令，採計被上訴人軍職年資三年，並將未提敘之俸級部分補行提敘，始為適法。爰請將再復審決定、復審決定及原處分均撤銷等語。
三、上訴人則略以：憲法第七條所定之平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的，而為不同之規範。法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定。公務人員俸給法第二十條規定「本法施行細則，由考試院定之。」是考試院依據該條規定訂定公務人員俸給法施行細則，並於該細則第十五條之一，就依公務人員任用法任用之人員，其曾任年資與擬任職務之職等相當、性質相近、服務成績優良等作原則性規範，並規定認定要點授權由上訴人機關定之。另上訴人依據上開規定訂定之認定要點，係就執行實務上所需職等相當對照表、性質相近及服務成績優良之認定做補充性、細節性規定。據此，考試院及上訴人訂定之公務人員俸給法施行細則及認定要點，均已符授權明確性之要求，且並未違反法律保留原則。至軍人及其家屬優待條例第三十二條第一項規定「後備軍人轉任公職時，原在軍中服役之年資，應予合併計算。」上開規定僅係就後備軍人轉任公職時，其在軍中服役年資併計予以原則性規範。有關後備軍人轉任公職時，其原在軍中服役之年資應如何併計，分別散見於公務人員退休法施行細則、學校教職員退休條例施行細則、公務人員資遣給與辦法及公務人員請假規則等相關規定中。其中有關軍職服務年資之採計提敘，則於俸給法施行細則及認定要點加以規範，要與上開軍人及其家屬優待條例尚無抵觸。又中央法規標準法第十四條規定「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」復查上開俸給法施行細則第十九條第二項規定，本細則修正條文第十五條、第十五條之一，自八十九年一月十五日施行。又查前開俸給法施行細則第十五條之一及俸級認定要點等規定，依公務人員任用法任用之人員，其曾任依法令任官有案之軍職年資，如與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級。有關各款年資之採認，其須辦理年終（度）考績（成、核）者，均以年終（度）考績（成、核）為基準，畸零月數均不予採計。是以，自八十九年一月十五日起，曾任軍職年資之採計，均應以考績年度為採認基準。被上訴人於八十九年十一月十日初任公務人員，曾任預備軍官（八十四年十二月至八十五年十二月）、中尉（八十六年一月至八十八年三月），共計三年四個月，上訴人據以採計被上訴人八十五年七月至八十七年六月，均考列甲等之二個考績年度年資，提敘俸級二級為委任第三職等本俸三級，至於八十四年十二月至八十五年六月及八十七年七月至八十八年三月等年資，為前開認定要點所稱畸零月數，依規定均不予採計。至有關被上訴人不服上訴人九十一年四月二十四日部特一字第○九一二一三七七九六號函，以其軍職中尉比敘委任第五職等，核敘委任第五職等本俸一級三三○俸點，並自000年0月0日生效之處分，業於九十一年五月二十一日向上訴人機關提起復審，請求依法改敘為委任第五職等本俸四級三六○俸點，或委任第五職等本俸二級三四○俸點，案經上訴人於九十一年八月九日以部復決字第五二四號復審決定書依法駁回在案等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按「復審、再復審之程序，除本法另有規定外，準用訴願法之規定。」公務人員保障法第二十二條定有明文。而該法除第十八條至第二十一條，分別就復審案件之標的、再復審管轄機關、不利益變更決定之禁止及再復審決定書應附記救濟期間另有規定外，對於復審案件之管轄，並未另行規定，從而復審案件之管轄，自應準用訴願法之相關規定。次按「訴願之管轄如左：．．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。」訴願法第四條第七款亦有明定。本件被上訴人不服銓敘部九十年一月十二日九十特四字第一九七九五七一號書函所為處分提起復審，其復審決定機關依法應為考試院，上訴人未將該案送請考試院為復審之審理，逕為復審決定，自有違誤。從而其復審決定後，縱曾由保訓會為再復審之審理，亦無礙其程序之瑕疵，被上訴人雖未就此程序瑕疵提出異議，惟基於職權調查之原則，仍應認其復審審理程序具有瑕疵，再復審決定未見及此，亦有未合，爰將再復審決定及復審決定均撤銷，由上訴人另送適法機關為復審之審理。至被上訴人主張撤銷原處分部分，則因未經合法復審及再復審程序，本於「程序未行，實體不論」之原則，應予駁回。
五、本院經核原判決，依前開規定及說明，固非無見。惟查：公務人員保障法已於九十二年五月二十八日總統令修正公布全文一百零四條，並自公布日施行。依修正後之公務人員保障法之規定，業已配合訴願法及行政訴訟法之修正，取消再復審之程序，並將復審改由保訓會統一受理，以簡化救濟層級。有關復審之程序，亦多於公務人員保障法自為規定，並將修正前第二十二條有關復審、再復審之程序，準用訴願法之規定刪除，觀之公務人員保障法第四條、第四十條之規定自明。又依同法第一百零三條第一項規定「本法修正施行前，尚未終結之復審事件，其以後之程序，依修正之本法規定終結之；尚未終結之再復審事件，其以後之再復審程序，準用修正之本法有關復審程序規定終結之。」準此，本件倘依原判決撤銷復審決定及再復審決定之結果，原處分機關已無從依原判決意旨送交考試院為復審決定，僅能由保訓會重為復審決定。惟本件業經保訓會於公務人員保障法修正前為實體之審理並作成再復審駁回之決定，已無損於被上訴人之審級利益，基於行政救濟程序經濟之考量，應認本件於修正之公務人員保障法公布施行後，已無再由保訓會重為復審決定之必要。原判決未及斟酌修正後公務人員保障法之規定，以被上訴人未將本件送請考試院為復審之審理，其程序不無瑕疵，將復審決定及再復審決定撤銷，容有未洽。上訴人就原判決撤銷復審決定及再復審決定部分上訴，雖未指摘及此，惟此為本院依職權適用法律之事項，基於前開之說明，仍應認本件上訴為有理由，爰將原判決關於撤銷復審決定及再復審決定部分廢棄，發回原審法院另為實體之審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 三 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 黃 合 文法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 褔 瀛中 華 民 國 九十三 年 六 月 三 日