最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第七二九號
上 訴 人 山明水秀廣播股份有限公司籌備處代 表 人 甲○○訴訟代理人 蘇錦霞 律師被 上訴 人 行政院新聞局代 表 人 林佳龍右當事人間因廣播電視法事件，上訴人對於中華民國九十一年十二月六日臺北高等行政法院九十年度訴字第六四九四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國（下同）八十八年九月一日向被上訴人申請籌設中功頻調頻指定用途（原住民語）電台，經被上訴人以第九梯次核准，並核配頻率為桃園新竹廣播區調頻一○一．○兆赫，於申請面談時，上訴人代表人甲○○曾簽署承諾書，約定依循申設所送之電台營運計畫申請公司登記，如有變動（含股權轉讓、變更資本額、名稱或發起人代表）應先經行政院新聞局許可，再向經濟部等相關單位辦理變更登記；嗣於八十九年七月十四日取得廣播電台籌設許可後，其發起人代表甲○○竟於同年八月二十九日以山明水秀廣播電台法定代理人名義與訴外人德偉工程有限公司簽訂轉讓股份百分之六十之協議書，被上訴人審認該行為應屬營運計畫之變更，並以上訴人未依廣播電視法施行細則第三條第二項規定，向被上訴人申請核准變更，而依同細則第七條第一款規定，以九十年四月二日（九○）正廣二字第○四一四九號處分書撤銷對上訴人之籌設許可，上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人主張：原處分所指違法事實乃發起人甲○○個人行為，非上訴人籌備處之行為，不應將其視為上訴人已變更營業計畫，而甲○○轉讓股權之行為，尚在預約階段，既未曾履行契約內容，自無發生股權變動之結果，更無構成違反廣播電視法規範目的之可能，又甲○○於未履約前，即已解除契約，應屬法律上自始客觀給付不能，而歸於無效，況其出於己意放棄繼續實行行為，屬中止未遂，而廣播電視法施行細則第七條第一款並無處罰未遂行為之明文。另該施行細則屬行政命令，違反法律保留原則，應不予適用。而本件情節輕微，原處分課以重罰，亦因違反比例原則而無效等情，因而起訴請求撤銷訴願決定及原處分之判決。
三、被上訴人則以：查本件廣播電台籌設許可係屬附有保留廢止權附款之授益處分，而授益處分如經行政處分保留廢止權，其廢止無須法律明文規定，且由於其廢止乃相對人可預見或係由於可歸責於相對人事由所致，因此亦無信賴保護之問題。上訴人明知故違其基於正當合理政策所作成之附款之要求，未經被上訴人許可私自為轉讓百分之六十股權之協議行為，已具有法律上之拘束力，應屬營運計劃變更，勢必影響其指定用途重視族群權益特種任務之達成，經被上訴人認定違法情節重大，因此予以撤銷其籌設許可等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查上訴人係被上訴人第九梯次核准籌設之中功頻調頻指定用途電台，核配頻率為桃園新竹廣播區調頻一○一．一兆赫，上訴人於八十九年七月十四日取得被上訴人廣播電台籌設許可後，於九十年二月十六日取得交通部所發廣播無線電台架設許可；嗣上訴人之發起人甲○○於同年八月二十九日，以上訴人法定代理人名義與訴外人德偉工程有限公司簽訂轉讓股份百分之六十之協議書，被上訴人審認該行為應屬營運計畫之變更，遂以上訴人未依廣播電視法施行細則第三條第二項規定，向被上訴人申請核准變更，依同細則第七條第一款規定，以九十年四月二日（九○）正廣二字第○四一四九號處分書撤銷對上訴人之籌設許可等情，為兩造所不爭之事實。次查被上訴人八十九年七月十四日（八九）琴廣二字第一○五二七號准予籌設函說明四載有：「貴籌備處（指上訴人）應依核定之營運計畫進行電台籌設事宜，並履行複審面談所作之承諾」等字句，足見該籌設許可之授益處分，係附有履行面談所作承諾之負擔，而依甲○○於八十九年六月十七日進行之複審面談時所簽署之承諾書第三點承諾：「依循申設所送之電台營運計畫申請公司登記，如有變動，應先經行政院新聞局許可，再向經濟部等相關單位辦理變更登記。」嗣甲○○却於同年八月二十九日及九月五日以山明水秀廣播電台法定代理人之身分與德偉工程有限公司簽訂轉讓股份百分之六十之協議書，而上訴人所為之此等股權移轉行為，既未向被上訴人申請核准轉讓，自已違反廣播電視法施行細則第三條第二項之規定，蓋以該條所定之股權變動，並不必以實際發生股權變動之結果為必要，祗要有股權變動轉讓之合意即屬之。又上訴人所為轉讓股權之股份達百分之六十，足證原營運計畫所載之大部分發起人，均無繼續經營山明水秀廣播電台之意願，其違反上開條項情節，不得謂非屬重大，則被上訴人依廣播電視法施行細則第七條第一款之規定，撤銷上訴人之籌設許可，自無不合。另查上訴人申請電台籌設許可，僅係申請核發電台架設許可證前之申請程序，於其取得電台架設許可證後，仍應依廣播電視法施行細則第四條至第六條規定取得電台執照後再申請廣播電視執照，是以申請籌設許可，亦僅係取得廣播電視執照前之一個階段之申請行為而已，則撤銷籌設許可，更僅係發給執照前審查觀察階段必要之管理行為，而非裁罰性行為，與取得廣播執照後應受保障之工作權及財產權，迥然不同。再查廣播電視法施行細則第七條就違反籌設許可後至核發廣播執照前，申請人因各種違反事由，得予以撤銷之規定，係核發廣播執照前審核階段所必要之考核管理行為，其規定僅屬事務性及細節性，依廣播電視法整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關在核發執照階段，得以管理行為撤銷原為之籌設許可，應無違反授權明確性原則，亦無違反法律保留原則。末查籌設許可與撤銷籌設許可，均屬核發執照前之管理行為，既與人民工作權及財產權之應受保障無關，於違反上開規定時，即應予以撤銷，以達管理目的，自無所謂依情節輕重為不同處分之問題，則被上訴人依法所為之撤銷籌發許可，尚無違反比例原則可言。綜上所述，被上訴人以上訴人違反廣播電視法施行細則第三條第二項規定，情節重大，依同細則第七條第一款規定，撤銷原為之籌設許可，自無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤等情，因而維持訴願決定及原處分，並駁回上訴人在原審之訴。
五、查被上訴人對上訴人核發系爭電台籌設許可時，已附有上訴人應履行複審面談所作承諾之條件，則該籌設許可自屬附有保留廢止權附款之授益處分；次查在籌設許可階段，尚未取得廣播電視執照，則被上訴人依其管理上所必要而撤銷原籌設許可，尚無侵犯上訴人之工作權或財產權之問題，又廣播電視法施行細則係根據廣播電視法第五十條第一項規定之法律授權而為制定，其中第七條所定係屬事務性及細節性之考核管理行為規定，自無違反授權明確性原則，更無違反法律保留原則，而被上訴人為達管理之目的，依情節輕重所為之撤銷處分，亦無違比例原則，是以原判決以原處分撤銷對上訴人之籌設許可及訴願決定維持原處分，均無不合，因而維持原處分及訴願決定，並駁回上訴人在原審之訴，經核原判決之認事用法均無違誤，上訴論旨仍執前詞，聲明廢棄原判決，非有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光法 官 林 清 祥法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十三 年 六 月 十一 日