最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第七六一號
上 訴 人 華加有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 李元德 律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 林錫耀右當事人間因工商登記事件，上訴人對於中華民國九十二年二月二十七日臺北高等行政法院九十一年度訴字第八八○號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人起訴主張：上訴人於民國（下同）八十九年四月十日經被上訴人核准設立，領有被上訴人核發之北縣商聯乙字第00000000—一號營利事業登記證，其所載營業項目為：「１、Ｆ二一八○一○資訊軟體零售業；２、Ｆ二一九○一○電子材料零售業；３、Ｉ三○一○一○資訊軟體服務業（特許業務除外）；
４、Ｉ三○一○二○資料處理服務業（特許業務除外）」。嗣上訴人於九十年五月十七日向被上訴人申請營利事業營業項目變更登記，增加「電子遊戲場業」乙項，案經被上訴人審查結果，認上訴人營業場所距離國小、國中、高中、高職及醫院未達一千公尺以上，且所檢附之建物使用執照用途為「遊藝場」，是否涵蓋電子遊戲場用途，應向被上訴人所屬工務局就原使用執照認定核處再行辦理，乃以九十年五月二十二日以九○北府建登字第○九○一七五五四七號營利事業登記審查通知書檢還上訴人之申請書件。惟上訴人雖於九十年五月十七日遵被上訴人指示提出申請，惟本件因係八十九年十一月二十七日促請行政處分而應適用申請當時之法令，斯時並無台北縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以上之規定，被上訴人以上開理由駁回上訴人之申請，顯違「程序從新，實體從舊」之法理；且被上訴人既於九十年二月十六日自行撤銷駁回上訴人申請登記經營「電子遊戲場業」之行政處分，即無不准上訴人申請登記經營「電子遊戲場業」之理，為保障人民因信賴所生之既得權利，被上訴人不得反於上訴人之正當信賴，否准原告營業項目之變更登記；次綜觀電子遊戲場業管理條例，並無須待相關配合措施訂頒後，主管機關始得為審查處理之規定，或授權主管機關得以命令限制須待相關配合措施訂頒後，始為審查處理之內容，故被上訴人所為處分涉及對人民營業許可之限制，顯違憲法第二十三條規定之法律保留原則，此有台灣板橋地方法院檢察署就被上訴人所屬聯合查報小組及警方分別移送上訴人負責人甲○○違反電子遊戲場業管理條例等十四件案件作成不起訴處分，可資參照；又電子遊戲場業管理條例第九條僅規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上。」，其立法精神已考量商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧，以距離五十公尺為已足，倘被上訴人基於地區特性之特殊考量，亦不應超出五十公尺之標準太多，否則顯逾法律授權之範圍與立法精神，違背誠實信用原則，悖離人民正當合理之信賴，是有關被上訴人九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告係屬違法之法規命令，應屬無效，被上訴人根據無效之法規命令，駁回上訴人營利事業登記之申請，即屬違法不當；上訴人建物使用執照用途為「遊藝場」，依內政部八十九年三月二十八日台八九內營字第八九八二八八七號函釋，當然涵蓋電子遊戲場用途，得作為電子遊戲場使用，被上訴人未命其所屬工務局直接依內政部函釋認定核處，反藉詞刁難駁回上訴人申請，顯屬違法不當；又「金利兒童遊樂場」、「金銀島電子遊戲場」、「金象遊樂場」均獲被上訴人核發電子遊戲場業營利事業登記證，既有前例可循，上訴人得要求依法比照辦理，以符平等原則云云，求為撤銷原處分及訴願決定與命被上訴人為准許變更登記之判決。
二、被上訴人則以：查上訴人於八十九年四月十日向被上訴人申請設立營利事業登記，即未申請「電子遊戲場業」，復按電子遊戲場業管理條例係於八十九年二月公布施行，上訴人於九十年五月十七日以「電子遊戲場業」之營業項目，向被上訴人申請變更營利事業登記時，已有電子遊戲場業管理條例之規範，故上訴人之本意應係申請變更營業項目為「電子遊戲場業」，故被上訴人並未通知補正，逕以其是否符合申請設立電子遊戲場業及辦理變更登記之要件加以審核。次查建物使用執照用途為「遊藝場」是否涵蓋「電子遊戲場」用途之部分，參照內政部八十九年三月二十八日台八九內營字第八九八二八八七號函說明三之內容，仍應由當地主管建築機關依據建築法第七十三條執行要點第一點及第三點規定審查核處。本件系爭建物使用執照所載用途為遊藝場，雖與電子遊戲場同屬Ｂ１類組，惟使用項目並不相同，如屬不同類組，須向建築主管機關辦理使用用途變更，至於同類組不同使用項目者，仍須辦理使用項目變更為「電子遊戲場」，始符合建築法令之規定。是電子遊戲場之新設應檢附「電子遊戲場」之建物使用執照，上訴人對上開函釋規定顯有錯誤之認知。至上訴人案情與其所舉案例顯不相同，被上訴人並無差別待遇行為之情事等語，資為答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：本件上訴人係因不服被上訴人九十年五月二十二日九○北府建登字第○九○一七五五四七號營利事業登記審查通知書所為之處分（亦即上訴人於九十年五月十七日向被上訴人申請營利事業營業項目變更登記增加「電子遊戲場業」遭被上訴人否准乙案），認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服經濟部九十一年一月七日經訴字第○九○○六三三一九二○號訴願決定，向本院提起課予義務訴訟，因此，兩造有關上訴人於八十九年六月十六日、七月二十一日、八月二十四日、十一月二十七日向被上訴人申請營利事業營業項目變更登記增加「電子遊戲場業」經被上訴人拒絕審查處理，所為之攻擊防禦方法，均非本件所應審論。另有關上訴人就「電子遊藝場業輔導管理規則」與「台北縣電子遊藝場業管理方案」所為之論述，因非本件原處分作成之依據，本院亦毋庸加以審究。查本件上訴人係於九十年五月十七日向被上訴人申請營利事業營業項目變更登記增加「電子遊戲場業」乙項，斯時，被上訴人已以九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告該縣商業區申請設立電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職及醫院一千公尺以上，被上訴人自應依上訴人申請當時之法規加以審查，上訴人所謂應適用八十九年十一月二十七日申請當時之法令，僅屬一種主觀上之期待，尚不因此獲得任何實體上權利，自無所謂「實體從舊」之法規適用原則，是上訴人所訴，不足採據。按信賴利益之保護須有行政機關之授益行政處分、行政命令或承諾之表示存在，以及受益人本身沒有違法行為，且其信賴值得保護為前提。查被上訴人八十九年十二月一日八九北府建登字第○八九四四四八九八號營利事業登記審查通知書之處分（即被上訴人答復上訴人，因有關配合措施尚未訂頒，其申請經營電子遊戲場業，無法審查處理之處分），雖經被上訴人以九十年二月十六日九十北府建登字第○四七七二四號函予以撤銷，然被上訴人九十年二月十六日九十北府建登字第○四七七二四號函已指出：「貴公司八十九年十一月間申請營利事業營業項目變更登記案之原申請書件，本府八十九年十二月一日北府建登字第○八九四四四八九八號營利事業登記審查通知書已全部退還貴公司，請另檢具營利事業登記應備書件逕洽本府營利事業登記聯合作業中心申請辦理。」等語，被上訴人自始尚未同意上訴人營業項目變更登記之行政處分或承諾之表示存在，且被上訴人已明白告知上訴人「另檢具營利事業登記應備書件」申請辦理，故上訴人並無信賴利益保護原則之適用。復依電子遊戲場業管理條例第八條第一款規定：「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。．．」，電子遊戲場之營業場所依法應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定。而依都市計畫法第六條、第三十九條、都市計畫法台灣省施行細則第十七條第九款之規定，被上訴人對於都市計畫各使用區之使用，有權依據地方實際情況，作必要之限制使用。且依地方制度法第十九條第六款之規定，關於都市計畫事項，為縣（市）自治事項，因此，除非自治法規有顯然違憲或違法之情形，否則，司法機關對於地方自治事項應當予以尊重，而不宜以司法權介入該地方自治事項之形成。經查，經濟部於審理本件訴願案時，曾邀請電子遊戲場業管理條例之主管機關即該部商業司表示意見，略以：「當初在制定電子遊戲場業管理條例時，因考慮到該行業對學生有所影響，所以規定一距離限制，該距離限制並非絕對，且電子遊戲場業管理條例並非特別法，只是一宣示規定，故其中第八條規定須符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定。」等語；職是，有關電子遊戲場業之營業場所距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺之限制規定，應屬全國性最低基準之規範，非不得依前揭法律授權訂定較高標準以為規範，此觀乎電子遊戲場業管理條例第九條第一項：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺『以上』。」之規定益明。從而，被上訴人衡酌該縣境內電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，爰依電子遊戲場業管理條例第八條第一款及都市計畫法第六條、第三十九條暨都市計畫法台灣省施行細則第十七條第九款之規定，於九十年四月二十三日以九十北府城開字第一四五二六六號公告，該縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國小、國中、高中、高職及醫院一千公尺以上，揆諸前揭規定及說明，係有法律授權依據，且與電子遊戲場業管理條例第九條規定並無牴觸，應屬合法有效。則被上訴人依九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告，以上訴人之營業場所距離國小、國中、高中、高職及醫院未達一千公尺以上，據而否准其申請增加「電子遊戲場業」之營業項目變更登記，並檢還其申請書件，經核尚無不合。上訴人主張上開公告逾越法律授權之範圍與立法精神，違反法律保留原則及誠實信用原則，悖離人民正當合理之信賴而應屬無效云云，並無可採。至臺灣板橋地方法院檢察署檢察官八十九年度偵字第一五三四○、一七四四九、一七四五○、一七四九四、一八九○二及二○八○○號、九十年度偵字第一二六八、二四二二、三八五四、四五二○、五二
二一、五四九八、五九五四及六六○七號不起訴處分書之理由二（一），係針對被上訴人先前就上訴人申請經營電子遊戲場業乙案，答復以「有關配合措施尚未訂頒，無法審查處理」乙節，表示其法律觀點，核與本件原處分否准上訴人申請之理由：「營業場所距離國小、國中、高中、高職及醫院未達一千公尺以上，且所檢附之建物使用執照用途為『遊藝場』，是否涵蓋電子遊戲場用途，應向被上訴人所屬工務局就原使用執照認定核處」，並不相同，是上訴人主張該不起訴處分書之法律觀點應拘束本件之判斷云云，委無足採。又被上訴人依內政部八十九年三月二十八日台八九內營字第八九八二八八七號函說明三：「另建築物使用應按其使用強度及危險指標分類、分組，如附件一。附表一未例舉之使用項目，由直轄市、縣（市）主管建築機關依使用類組定義認定之。又建築物原使用執照未登載類組者，應由該管主管建築機關依附表一之類組定義確認其類組，並加註於原使用執照，為建築法第七十三條執行要點第一點及第三點所明定。是依上開附表一認定電子遊戲場業之使用類組歸屬為Ｂ１類組，至建築物原使用執照所載用途為遊藝場，是否涵蓋電子遊戲場業乙節，應由當地主管建築機關就原使用執照之審查核發及上開規定認定核處之。」之內容，認上訴人檢附之建物使用執照用途「遊藝場」是否涵蓋電子遊戲場用途，應向被上訴人所屬工務局就原使用執照認定核處再行辦理，究其本意，業據被上訴人於本件訴訟中陳明，係以上訴人所檢附之建物使用執照用途「遊藝場」，與「電子遊戲場」之使用項目有別，爰否准其營業項目變更登記之申請。經查，「遊藝場」與「電子遊戲場」雖同屬建築法第七十三條執行要點規定之Ｂ１類組，惟其係屬Ｂ１類組中之不同使用項目，本件系爭建物使用執照所載用途為「遊藝場」，如擬作為「電子遊戲場」之使用，雖無須向建築主管機關辦理使用執照用途之變更，惟仍須依申請時建築法第七十三條執行要點第十三點：「建築物同類之使用項目更動，應備具使用項目更動申請書（附表四），並檢附下列各件，報請該管主管建築機關備查：（一）建築物之原使用執照影本。（二）房屋權利證明文件。（三）使用項目更動表。（四）更動範圍圖說。」之規定，辦理建築物使用項目更動報備。是本件上訴人在未將「遊藝場」之使用項目辦理更動報備為「電子遊戲場」之使用項目前，被上訴人否准其營業項目變更登記之申請，即無不洽。末查上訴人所舉「金利兒童遊樂場」、「金銀島電子遊戲場」、「金象遊樂場」等案例，均與本件案情有別，尚難謂被上訴人有差別待遇而違反平等原則之情事。因將原決定及原處分均與維持，駁回上訴人之訴。
四、按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。．．．」「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺『以上』」為電子遊戲場業管理條例第八條第一款、第九條第一項所明定，是被上訴人依都市計畫法第六條、第三十九條、都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款之規定，對於都市計畫各使用區之使用，自有權依據地方實際情況，作必要之限制使用。且依地方制度法第十九條第六款規定，關於都市計畫事項，亦為縣市自治事項，從而，被上訴人衡酌該管縣境內電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共安全、社會安全與環境安寧，而依電子遊戲場業管理條例第八條第一款及都市計畫法第六條、第三十九條暨都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款之規定，於九十年四月二十三日以九十社府城開字第一四五二六六號公告規定該縣商業區申請設立遊戲場業之營業場所應距離國小、國中、高中、高職及醫院一千公以上，既有法律授權依據，且與電子遊戲場業管理條例第九條規定並未牴觸，尚無違反法律保留原則及誠實信用原則。又本件系爭建築物使用執照所載用途為「遊藝場」，如擬作為「電子遊戲場」之使用，仍須依申請時建築法第七十三條執行要點第十三點之規定，辦理建築物使用項目更動報備，而上訴人既尚未依規定辦理，則被上訴人自得否准其營業項目變更登記之申請。原審因而維持訴願決定及原處分，並駁回上訴人在原審之訴，經核其認事用法均無違誤，上訴論旨，仍執前詞指摘原判決不當，求予廢棄，非有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十七 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十三 年 六 月 十七 日